初上市或過去不存在的創新產品或服務，通常不容易快速打開市場，因為一般消費者或企業要引進這樣的產品，顧慮相對會比較多。為了鼓勵創新產業，歐盟已開始推動進入門檻較低的創新採購，目的是讓政府成為創造需求的領頭羊。雖然台灣早在2002年就已提出相關概念，很可惜至今仍未能落實……

創新採購是由公共客戶的需求端來推動，開發符合需求的具體的解決方案，採購機關可以協助供應商參與需求端的解決方案，並縮短該方案正式進入巿場的時間。透過解決方案之間彼此的競爭，採購者可以較好的價格取得符合需求的創新方案，同時避免不必要的成本或被供應商鎖定。對創新產業發展而言，公部門端的需求，將可成為開發創新產品與服務巿場最重要的導引力量，從需求端推動研發創新的策略作法，同時也能和政府科研補助的政策工具相輔相成。

歐洲各國推動公共採購創新已有多年，創新採購是一個由需求端政策工具，以取得新的或改善產品來滿足特殊需求，近年來創新政策更是擴展到「公共採購創新」（Public Procurement for Innovation, PPI）及「商用前採購」（Pre- Commercial Procurement, PCP）。歐盟在2014年2月26日通過三個新的政府採購指令，並在同年4月17日生效，要求全體會員國必須在105年4月18日前完成國內轉換立法的工作，德國也是在此時完成國內的創新採購程序及相關規範。

圖一、從歐盟到德國之政府採購法制

圖片來源：資策會科法所，2016/10/13「科研創新與產業加值策略」研討會林冠宇簡報

創新VS需求：政府作為創造需求的領頭羊

資策會科技法律研究所法律研究員林冠宇在「2016科研創新與產業加值策略」研討會中指出，德國由政府透過採購創造需求，可以刺激創新idea，增加創新的需求、擴大市場的規模，並延續產業的創新。進而引領產業發展或達成政策目標，另一方面，藉由產學研三方合作，也能讓創新研發更貼近市場需求。政府每年均會編列預算採購「創新」商品、勞務、工程，當政府成為創新產品最大宗的需求主體時，有助於擴大創新產品的市場的規模。德國2014年政府採購金額為3,300億歐元、政府科研補助28億歐元，其中有9％的採購預算投入創新採購，金額約為297億歐元，不但能帶動研發創新需求，還能形成初步市場規模、培植創新產業。

若採用既有成熟的解決方案仍無法滿足機關需求，或是一般採購程序參加招標的廠商不能符合期待時，就是啟動創新採購程序的時機。創新採購的標的可能尚未上市，或是還需要研發的商業化前採購，政府機關在採購研發勞務時，目的在發展符合政策需求的創新解決方案；另一種是針對完成研發、初上市的產品或服務，政府則是扮演市場需求領頭羊的角色。林冠宇表示，因為是初上市或過去不存在的創新產品，因此規格相對不明確，必須在公平的前提下與廠商進行規格協商，並兼顧創新的需求，如何驗收將考驗政府機關的智慧。

圖二、政府採購的策略性運用

圖片來源：資策會科法所，2016/10/13「科研創新與產業加值策略」研討會林冠宇簡報

德國政府採購四大基本原則

德國政府採購必須遵照以下幾項基本原則，首先是「程序透明原則」，採購機關必須與所有參與採購程序的廠商，無歧視性地以透明方式進行協商；其次是「競爭性原則」，這是達成經濟性最有利原則的手段，確保與採購機關進行對話的各投標廠商，均處於公平與公正的競爭關係。第三是「經濟性最有利原則」，林冠宇解釋，所謂「經濟性最有利」並非就是指「價格最優惠」，判斷重點不只僅有價格，而是綜合判斷各種情況，包括了品質、價格、技術價值、美感、合目的性、環境特性等等因素。第四是「秘密性」，採購機關不得將其本身或自民間廠商取得的機密資訊洩漏出去。

為了維持競爭性，德國規定採購機關原則上不得主動邀請廠商參與投標，除非低於3家廠商投標時，才可主動邀請。在多階段的採購過程中，將會持續進行競爭和淘汰機制。由於創新研發需要維持創新的彈性，因此採購規格的框架，可由未來實際執行的廠商與採購機關之間彼此協商，按照需求及研發活動的內容，分配任務給得標廠商，使得標廠廠商能更擅其所長，幫助研發過程順利進行。

圖三、德國政府採購之基本原則

圖片來源：資策會科法所，2016/10/13「科研創新與產業加值策略」研討會林冠宇簡報

德國創新採購案例

林冠宇舉例，德國馬堡市政府在2011年採購了一項高效冷卻技術，提供給市政府的機房使用。該方案結合了熱能、電源，以及冷卻系統，提供該建築內IT設備所需的電源以及冷卻系統所需使用的動力。從傳統的冷卻機制轉向使用這項新的複合式能源系統，馬堡市政府透過創新採購的方式進行，讓該市政府節省超過70%的機房耗能，每年並減少了1.5萬歐元的相關開銷。

德國漢堡市為了節省開銷，在翻新路面工程招標時，設定了應回收100%原料為目標。漢堡市政府鼓勵道路建設包商尋求有效率的方式來刨除並回收瀝青混凝土，在這項創新採購方案中，新的瀝青有著同樣的特性與耐用性，但價格顯著降低，與平常的路面翻新開銷相較，支出降低了30%，此外新方案亦降低翻新路面所需的時間，減少因修路所造成的交通障礙。

別忘記考量智財權歸屬

目前台灣國內的採購法並沒有和廠商協商規格的機制，不會在評選廠商之前先協商規格，只有當評選不出來時，才會進行協商。林冠宇指出，其實台灣最早在2002年的《國家資通訊發展方案》中就曾提出創新採購的概念，但直到2013年工業局推動的《軟體共同採購機制》，仍沿用傳統的政府採購法，只不過將驗收標準規格化，減少採購爭議；直到2015年《創意臺灣政策白皮書》和今年《亞洲‧矽谷推動方案》，才重新規劃利用政府採購推動科研創新。而台灣若要啟動政府創新採購模式，後續還有一些重要議題要考量，例如研發風險承擔與責任分配，一旦研發失敗時，是由政府機關或廠商負責？其次是採購機關與得標單位的智慧財產權歸屬，一般接受政府補助的智財研發是下放給執行單位，但透過採購方式的智財權可能歸給行政機關。德國的作法是將智財歸屬給得標的廠商，但是未來若變更服務供應商時，就會出現智慧財產權的授權問題，這些都是台灣規劃創新採購時需留意之處。

Facebook 在北美智權報粉絲團上追踪我們