台灣經濟快速成長的年代已逝，中國大陸經濟下行勢在必然，反觀東南亞新興市場將成為下一個高成長標的。然而，新南向政策雖在總統府下設置新南向政策辦公室，但其定位卻是總統的諮詢幕僚單位，以「新南向政策」之政策綱領的提出，來作為各部會推行政策的準則。但目前卻出現各部會紛紛以掛著新南向政策之名，來自行其事地搶食預算與資源的亂象，新南向政策究竟該如何作為，才能成為提振台灣經濟的新動能與減輕對中國大陸經濟依賴的經貿戰略？
蔡英文總統特於2016年8月16日召集「對外經貿戰略會談」，並在會中通過「新南向政策」政策綱領，明確揭示新南向政策理念、短中長程目標、行動準則及推動架構。就經貿層次而言，鑑於近來中國大陸經濟成長的逐漸趨緩與投資環境日趨嚴峻，但反觀包括東南亞及南亞國家的經濟發展卻日益蓬勃興盛，此促使新政府欲以強化與這些國家經貿往來的新南向政策，作為提振臺灣經濟的新動能與減輕對中國大陸經濟依賴的戰略市場。
事實上，新南向政策無視中國因素干擾的政治風險，其所涵蓋的所有國家大多與中國有著超越臺灣的更緊密外交關係與經貿互動。目前新南向政策雖然以「未來不排除與中國在此政策推動的各領域合作」來輕輕帶過，但實際上未來新南向政策勢必面臨中國因素的風險。
新南向政策為達成建立經濟共同體意識，將政策目標區分為「長程目標」及「短中程目標」。長期目標乃希冀積極促進臺灣和東協、南亞及紐澳等國家的經貿、科技、文化等各層面的連結，共享資源、人才與市場，創造互利共赢的新合作模式，進而建立經濟共同體意識。新南向政策綱領不僅關注於東協十國，並大幅度地擴張南亞、澳紐等地區之範疇。事實上，李登輝政府時期之南向政策，亦有政治方面的實質突破，包含與菲、泰、印、星、馬雙方首長訪問，且進行了經貿或能源部長級會議。於菲、馬、越、汶、柬等地設立了「台北經濟文化辦事處」及簽訂了「投資保障協議」；並與星、馬、印、越等國簽訂了「避免雙重課稅及防杜逃漏稅協議」。建立在過往南向政策的基礎上，新南向政策欲建立廣泛的協商和對話機制，型塑和東協、南亞及紐澳等國家的合作共識，並有效解決相關問題和分歧，逐步累積互信及共同體意識。
至於新南向政策綱領之短中程目標則有四：(1) 結合國家意志、政策誘因及企業商機，促進並擴大貿易、投資、觀光、文化及人才等雙向交流；(2) 配合經濟發展新模式，推動產業新南向戰略佈局；(3)充實並培育新南向人才，突破發展瓶頸；(4) 擴大多邊和雙邊協商及對話，加強經濟合作，並化解爭議和分歧。
行政院版本之新南向政策推動計畫
為因應區域經貿整合趨勢以及整體對外經貿策略考量，依據總統府發布的「新南向政策」政策綱領及行政院提出的「新南向政策推動計畫」，新南向政策為全方位發展與東協、南亞及紐澳等國家的關係，促進區域交流發展與合作，改變過去以單向在東協及南亞國家成立生產基地為代工廠的政策作法。由於經濟共同體意識強調的是相關國家在多方面的深層往來互動與彼此平等互惠的經濟夥伴關係，此概念大幅超越臺灣過去與東南亞國家的往來多僅是淺層且單方面的尋求利用與攫取東協國家的資源與人力的心態。因此，建立共同經濟體意識的提出，可謂新南向政策不同於過去的一大特點。
新南向政策推動計畫將擴大與東協、南亞及紐澳等國進行包括人才、資金、技術、文化、教育等的互動交流，創造互利共贏的新合作模式，逐步達成建立經濟共同體意識的目標。企圖尋求與東協10國、南亞6國及紐澳等18個目標國家，建立策略性夥伴關係，共創區域的發展和繁榮，新南向政策內容包含經貿合作、人才交流、資源共享、區域鏈結，請參考表1。
表1新南向政策之政策內容
（一）經貿合作：擴大與夥伴國產業供應鏈整合、內需市場連結及基建工程合作，建立新經貿夥伴關係。 |
1.產業價值鏈整合 |
針對當地產業能量與需求，由五大創新產業切入，輔導電子收費-ETC、智慧醫療、智慧校園等物聯網系統輸出；成立臺灣窗口(Taiwan Desk)，連結在地資源，協助臺商在地群聚布局，成立新南向經貿拓展單一窗口，扮演「尋找、開創、整合、促成」雙邊貿易機會之平臺。 |
2.內需市場連結 |
善用跨境電商搭配實體通路，拓銷優質平價消費商品，推動教育、健康、醫療、餐飲等新興服務產業輸出，並型塑臺灣產業品牌形象。 |
3.基建工程合作 |
成立基礎建設及整廠輸出之海外輸出協作平臺，籌組電廠、石化、環保等基礎建設輸出旗艦團隊，尋求與第三國廠商策略聯盟。 |
（二）人才交流：強調以「人」為核心，深化雙邊青年學者、學生、產業人力的交流與培育，促進與夥伴國人才資源的互補與共享。 |
1.教育深耕 |
擴編臺灣獎學金，吸引東協及南亞學生；配合國內產業需求，建立「產學合作專班」、「外國青年技術訓練班」，並提供學成後媒合就業；鼓勵大學校院赴海外開設分校或專班，或開辦先修銜接教育課程；推動國中小新住民語文教學，鼓勵大學校院強化東南亞語言及區域貿易人才培育。 |
2.產業人力 |
針對來臺從事專門性或技術性工作的外籍移工，建立評點制度，合格者可延長居留年限，並鼓勵參與技職培訓與報考證照；強化雙向專業人力交流，並簡化來臺申辦程序，強化人才供需媒合，協助國內企業尋才。 |
3.新住民發揮力量 |
協助第一代新住民利用其語言及文化之優勢，取得相關證照與就業（如母語教學、觀光等）；鼓勵大專院校開設南向專業科系或學程，給予具南向語言優勢的學生加分錄取機會，培育第二代新住民為南向種籽。 |
（三）資源共享：運用文化、觀光、醫療、科技、農業、中小企業等軟實力，爭取雙邊及多邊合作機會，提升夥伴國生活品質，並拓展我國經貿發展縱深。 |
1.醫療 |
促進與東協、南亞及紐澳國家醫藥雙邊認證、新藥及醫材開發合作；協助東協及南亞國家培育醫療衛生人才。 |
2.文化 |
藉由影視、廣播、線上遊戲，行銷臺灣文化品牌；鼓勵地方政府與東協、南亞及紐澳國家，進行城市交流與合作。 |
3.觀光 |
放寬東協及南亞國家來臺觀光簽證；多元宣傳觀光，提高導遊質量，建立穆斯林旅遊之友善環境。 |
4.科技 |
建置科技交流平臺，強化科學園區及法人跨國鏈結，推動智慧災防等技術交流。 |
5.農業 |
成立「臺灣國際農業開發(股)公司」，加強農產品及業業資材出口；提供農技協助，推廣生物性資材及農機具，提升夥伴國經營能力。 |
（四）區域鏈結：擴大與夥伴國的多邊與雙邊制度化合作，加強協商及對話，同時善用民間團體、僑民網絡及第三國力量，共同促進區域的安定與繁榮。 |
1.區域整合 |
積極和東協主要貿易夥伴與印度洽簽ECA或個別經濟合作項目；更新及強化已簽訂的雙邊投資及租稅協定，並建立重大事件預警及應變機制，有效掌握可能風險。 |
2.協商對話 |
推動與東協、南亞及紐澳進行多層次、全方位的協定與對話，並於適當時機和對岸就相關議題及合作事項，展開對話及協商。 |
3.策略聯盟 |
調整援外資源配置，完善援外推動機制，擴大業者參與當地國經建計畫；強化臺日官方及非官方合作平臺功能，並建立臺星經貿合作平臺，與第三國協力進軍東協、南亞及紐澳市場。 |
4.僑民網絡 |
建立僑民資料庫與交流平臺(包括：留臺畢業生、當地臺商、僑民)；善用在地僑商及臺商經貿網絡，強化與臺灣企業的連結。 |
資料來源：本研究彙整。
新南向政策之推動架構
台灣與東協國家間之雙邊關係已從經貿延伸至科技、觀光、教育、勞工、文化等多重領域。新南向政策的啟動乃臺灣重新將國家定位為在亞洲發展之重要角色，尋求新階段經濟發展之新方向與動能，創造未來價值的重要經貿戰略一環。
至於新南向政策之推動架構部分，筆者認為可分為「政府部門分工」及「和民意部門及地方政府的協調機制」兩部分。前者為總統府、國安會、行政院、各有關部會，應本於各自權責，擬定政策綱領、整體推動方案、個別工作計畫及各領域的旗艦計畫，有計畫、有步驟、有重點地循序展開相關工作；後者為與民意部門支持與地方政府的參與及配合。事實上，新南向政策雖在總統府下設置新南向政策辦公室，但其定位卻是總統的諮詢幕僚單位，以「新南向政策」之政策綱領的提出，來作為各部會推行政策的準則，但目前卻出現各部會紛紛以掛著新南向政策之名來自行其事地搶食預算與資源的亂象，新南向政策之推動架構倘若繼續如是，頗有人亡政息的風險。
總體來看，新南向政策綱領揭櫫：將結合國家意志、政策誘因與企業商機，促進並擴大貿易投資、觀光、文化、人才等雙向交流，配合經濟發展新模式，推動產業新南向布局，充實並培育南向人才，消除南向障礙，擴大多邊和雙邊協商及對話，強化經濟合作。嚴格來說，東亞區域性格是因為經濟上的投資、貿易與生產分工，從而帶動人員與文化的流動所架構出來的，因此這種網絡帶有一種低制度性、因不同條件可以彈性延伸或轉變性質的特徵。亞太地區彼此的合縱連橫關係，都可以從港口城市的發展脈絡來追尋蛛絲馬跡；新南向的核心策略，就是利用台灣在科技、人文等軟實力，及運用臺灣在醫療、教育、科技發展、農業合作、中小企業等廣泛經驗，透過協商對話渠道，與「南方」各國建立信任關係，促進「四個連結」（軟實力、供應鏈、區域市場、人和人），以建構區域「經濟共同體」。
政策建議：應強化台灣與東協建立策略聯盟關係
李登輝執政時期的南向政策，其立意在防止台商過度西進；蔡英文政府喊出「新南向政策」，其目的是讓台商趕緊在東南亞卡位，無論是舊瓶新酒或舊酒新瓶，南向政策都帶有擴大台灣在東南亞地區的影響力，並和中國大陸有一絲絲較勁的意涵。尤甚，無論是陸版的海上絲綢之路或台版的新南向政策，目前皆屬於意圖對東協及南亞地區喊價的口號階段。筆者曾和對岸智庫針對一帶一路交換過意見，基於繼往開來的歷史意義，海上絲綢之路固然要針對福建泉州輻射出去的商貿考古進行研究，但實際上政策參考的對象，應該是美國、日本數十年來對東南亞地區投資所建立的根深蒂固供應鏈關係。
台灣屬於小型開放經濟體，須結合東協地區及中國大陸的廉價生產要素。近年來，隨著東協國家經濟蓬勃發展，亦產生國族主義的漸起；多數國家已有工會力量崛起現象，對於該國貿易、投資、勞工、環境政策等，均可能投下較多不確定因素，影響台資廠商營運。因應全球化浪潮，台商整體對外投資規模亦隨著全球化布局而逐漸擴張，尤其中國大陸於改革開放後世界工廠開始成形，吸引大量台商前往投資；當年李登輝政府希望減低此一集中現象，於是構思南向政策，提供輔導與優惠貸款來吸引往東南亞投資的意願。從南進政策至新南向政策的東南亞地區產生區域經濟整合且擴大的現象。最後，筆者認為新南向政策開啟台灣環太平洋戰略位置，採取彈性靈活多元的經貿政策；台灣應與東協經濟體合作創造臺灣在新南向政策之價值，積極推動新南向政策以鞏固自主經濟關係，台灣應當與東協與南亞國家的人才、產業、農業、投資、文化、觀光、農業等各項密切雙向交流合作關係，建構與東協、南亞國家新型態的夥伴關係。
【本文僅反映專家作者意見，不代表本報立場。】
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| 作者： |
林士清 |
| 現任： |
台灣經濟研究院/助理研究員 |
| 學歷： |
北京清華大學公共管理學院博士班
國立臺北大學公共行政暨政策研究所
國立臺灣大學政治學系國際關係組＆中國大陸研究學程 |
| 經歷： |
台灣經濟研究院南臺灣專案辦公室/組長
台灣經濟研究院區域發展研究中心/助理研究員
台灣經濟研究院研究一所/兼任助理研究員
行政院青輔會青年國是會議/諮詢委員 |
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