本文探討智庫的分類與政府互動模式，再由美國賓夕法尼亞大學TTCSP（Think Tanks and Civil Societies Program）發佈之「全球智庫報告系列」進行介紹與評析，探索其智庫排名的方法論意涵、亞太地區主要都市之政策擬定過程及其所搭配的智庫之角色。另外，華人地區智庫由於缺乏財務支援，導致官本位牽引而使智庫缺乏獨立性、透明性、中立性，建議兩岸三地智庫可多透過智庫運作機制，強化與世界著名智庫之合作，作為與國際交往、連結的重要橋梁，展開更多具有亞太地區影響力的研究及倡議，爭取更多的國際話語權。

智庫的崛起

依據美國傳統辭典及韋式辭典，智庫乃針對社會政策、政治策略、經濟或科技問題、工業或商業政策，以及軍事建議等進行研究或倡議的組織、機構、公司、團體或個人。智庫營運之定義歸納有三：首先，智庫乃具備一定程度獨立性之公共政策研究機構；其次，通常具備非營利性質；第三，研究焦點放置社會所面臨之社會重大議題。嚴格來說，智庫可追溯自一次大戰期間之戰術用語，原意乃軍中「從事構思(think)及策劃(plan)的安全場所」。到了二次大戰結束後，智庫開始被用來形容以研究軍事議題為主題的研究機構(例如蘭德公司)。

然而，隨著時代的發展，智庫之意義才逐漸發展成軍事領域以外的意涵，現代社會必須解決的公共問題性質相當複雜，不僅問題難以釐清、問題的範疇難以界定，解決問題的方案難以取捨、政策利害關係人的態度及意見亦不容易整合。基於上述種種原因，政策制訂者在政策制訂過程中，除了需要幕僚人員與政府相關部門提供政策資訊外，政府部門外圍的智庫亦是重要的諮詢對象。當然，智庫的財物支援面向方為智庫競爭力的根本，從智庫財源管道、財源籌措策略、財務穩定性、研究自主性、資金競爭對手、營運成本、資金支出自主性等智庫財務情形才是檢視智庫競爭力的關鍵。

智庫分類與政府互動模式

（1）隸屬政府機構之智庫

亞太地區主要智庫大致可分為三類：首先，是隸屬政府機構的國有型智庫（如日本總合研究開發機構、韓國產業研究院、上海社科院），其經費來源主要倚靠中央政府及地方政府的財政撥款及基金孳息，接受政府委託政策計畫項目而擔任政策諮詢的角色，而議程設定之特點在於政策研究從議題的催生、形成與發展等議程完全在政府內部進行，例如上海市政府發佈之「上海2040年城市規劃」，是由上海市政府相關單位進行政策規劃的主導，輔以上海社科院參與過程，屬於幕僚、秘書、諮詢等功能。

（2）大學附屬研究機構之智庫

此類型智庫的營運經費乃來自大學的財政撥款及受政府研究計畫的委託，例如南洋理工大學拉惹勒南國際研究院和李光耀公共政策學院)，研究議題較偏向學術性議題研究，或者是企業之有償委託計畫。然而，大學附屬研究機構智庫之研究人員普遍由大學教授或教職人員專任或兼職，專業性與獨立性相對較強，研究成果的可信度與公信力也較高，在日本、韓國、新加坡及中國大陸也逐漸壯大。例如上海社會科學院智庫研究中心發布了「2016年中國智庫報告」，北京大學國家發展研究院蟬聯高校智庫第一，並成功入選2016最具影響力智庫陣營；而北京清華大學國情研究院及人民大學重陽金融研究院等研究能量及政策規劃的影響力也不容小覷。

（3）民間諮詢智庫

民間諮詢之智庫完全按照企業或非營利機構的營運模式，企業捐贈者較偏向營利性智庫 (日本野村綜合研究所) ；非政府組織 (NGO) 捐贈者較偏向倡議型智庫 (舊金山城市規劃智庫組織、台灣智庫)。民間諮詢之智庫若有雄厚的資金作為發展後盾，可為政府、社會提供綜合性咨詢服務，亦能將研究能量帶往國際，與其他國家智庫單位進行合作。然而，環顧亞太地區，美國及加拿大社會較能接受以民間或企業捐贈至智庫，讓智庫保持獨立性與公信力(例如：美國布魯金斯學會、傳統基金會、蘭德公司、加拿大亞太基金會)；相較北美地區智庫，東亞智庫針對民間捐贈及企業營運模式較為欠缺，主要智庫仍以接受政府財政撥款、基金孳息及接受政府研究計畫之委託為主，而智庫的公信力亦建立在官方合作關係之顯現。

美國賓夕法尼亞大學TTCSP之全球智庫報告系列簡介

（1）智庫評選過程

美國賓夕法尼亞大學TTCSP已連續第十年（2007-2016）製作全球智庫研究系列報告，逐漸具有權威性和影響力；研究計畫主持人James G. McGann希冀每年透過對全球智庫進行跟蹤研究和綜合排名，以加強全球智庫的表現。全球智庫的評選和排名主要分為三個過程：首先，評選智庫提名：向全世界超過6,500家智庫，約超過7,500名新聞記者、公共和私人捐助者以及政策制訂者，發送智庫提名的邀請；其次，智庫同業專家推薦入選，獲得專家提名邀請他們參加評選。評選推薦結果以列表形式，將提名智庫生成最終入選智庫名單；最後，由專家審閱和排名，並要求專家們提交他們的最終推薦和排名。

（2）智庫排名數據

依據《全球智庫報告2016》於今年初發佈之報告，2016年全球共有智庫6,846家，其中北美洲智庫數量最多，共有1,931家；歐洲其次，擁有1,770家；亞洲緊隨其後，擁有1,262家。美國仍是世界上擁有智庫數量最多的國家，有1,835家。中國大陸是世界第二智庫大國，擁有智庫數量達到435家。英國和印度智庫數量位列中國之後，分別擁有288家和280家。

在影響力的部分，布魯金斯學會（Brookings Institution）仍舊為全球最具影響力的智庫，英國皇家國際事務研究所、美國的卡耐基國際和平基金會分列2、3名。台灣的智庫群排名在賓大的分類為東南亞及太平洋地區（Think Tanks in Southeast Asia and the Pacific），共有6家智庫被列為該區前百大，排名最高者為「民主基金會」（7名）、台灣經濟研究院（19名）、中華經濟研究院（23名）、ISET（66名）、國家政策研究基金會（83名）、兩岸交流遠景基金會（95名）等。

亞太地區之政策擬定過程及其所搭配的智庫

（1）新加坡政府重視智庫建設：學界共組聯盟強化城市競爭力

為了因應在國際形勢中把握生存之道，新加坡政府非常重視智庫的建設，依靠優秀的本地人才和外來引進人才，迅速形成一批具有國際影響力的智庫，新加坡政府與南洋理工大學拉惹勒南國際研究院(RSIS) 和李光耀公共政策學院共同組成聯盟，以強化新加坡的城市競爭力。亞洲地區有上千個智庫，顯示新加坡智庫的研究質量已達一定水平，在亞洲地區擁有一定的份量。然而，新加坡智庫與美國智庫相比，無論是從資金來源、還是人員招募上來看，美國智庫的獨立性都很強，而新加坡有影響力的智庫都受到了政府的資助和支持。

（2）東京都政策企畫局與日本總合研究開發機構(NIRA)之合作

日本在「中央-地方」政治型態上，地方政府向來高舉住民自決而擁有足夠的政策及財政資源，東京都政策企畫局與日本總合研究開發機構(NIRA)進行政策委託研究，特別是在東京都的產業政策及強化國際接軌等領域，連結地方政府與非政府組織的合作，提升東京都整體競爭優勢。由於NIRA在轉型及改組之後，地方政府及民間企業亦成為機構的出資財源，因此NIRA也必須承擔服務地方政府及社會團體為其主要特色。NIRA曾是日本唯一隸屬中央政府管轄的國有智庫，因此被稱為日本智庫界的「總管」，亦可委託其他智庫進行政策研究，對自身研究人員進行培養並與國外智庫交流合作。

（3）舊金山城市規劃智庫組織與舊金山政府合作改善交通問題

舊金山城市規劃智庫組織 (San Francisco Planning and Urban Research Association) 與舊金山政府合作，從各種各樣的來源收集交通數據，讓居民與遊客不受限於舊金山複雜的地形與交通，即時掌握交通路況和多路段路徑搜尋技術。

（4）加拿大公共政策研究所 (IRPP) 與溫哥華市政府在勞工政策之合作

加拿大公共政策研究所 (IRPP) 與溫哥華市政府在勞動政策進行合作，尤其針對改革臨時外勞計畫，設定臨時外勞引入上限，同時需防止雇主過度依賴該計畫，降低溫哥華臨時外勞引入人數的急劇增加，舒緩衝擊經濟、就業和薪資增長。

（5）上海社會科學院參與「上海2040年城市規劃」及「上海發展戰略研究(2050)」

至於地方政府在政策擬定過程及其所搭配的智庫之角色上，例如上海社會科學院參與「上海2040年城市規劃」及「上海發展戰略研究(2050)」等前瞻性政策計畫研究，針對加強郊區新城建設，劃定永久農田保護區，城市規劃與產業、人口結構同步優化等議題上為上海市政府積極獻策。

（6）韓國產業研究院 (KIET) 於境內主要城市設立分院協助地方政府之產業研究

韓國產業研究院 (The Korea Institute for Industrial Economic and Trade, KIET) 乃韓國最為領先的產經智庫，其主要任務是研究韓國經濟政策及強化國家競爭力。KIET不僅在首爾總院進行全國性的產經政策研究，亦在韓國境內主要城市如釜山、大邱、光州、大田等城市設立分院，協助韓國地方政府進行區域均衡發展及強化新的經濟成長引擎。

（7）台灣智庫協助台中市政府研擬「開放政府」

台中市政府計劃從電子化政府走向開放型政府。開放政府資料是全球趨勢，活化應用可以為民眾帶來便利與商機，有效運用台灣智庫的研究、網絡、活動等能量，積極在地理圖文資訊、治安、產權和氣候資料上，達到「服務便民」的同時，也能達到「開放政府」與「透明政府」，讓民眾有效的監督管理，並進而參與決策。

結論：開展對亞太地區有影響力之研究及倡議

台灣以產業經濟、科技發展為導向的專業智庫，其發展歷程在1980年代末期迄今，發展規模日益蓬勃，在財務上雖然須倚靠政府委託研究計畫、基金孳息或自籌資金，但在其專業研究領域仍發揮出政策影響力，並持續累積智庫機構的形象資產，茲以台灣經濟研究院、中華經濟研究院、台灣綜合研究院、商業發展研究院、工研院產經中心、資策會商業情報研究所、生物技術開發中心、金融研訓院等國內各政策領域具代表性之智庫進行統整。由於兩岸三地之民間捐款較多挹注於社福部門、及慈善機構，社會環境不若美國較能接受挹注智庫組織。是以，決定智庫營運興衰主要在於財務來源，台灣較為大型之產經智庫，如台灣經濟研究院、中華經濟研究院、工業研究院、資策會等財務狀況主要以接受委託契約為主要來源，因此智庫服務對象集中在政府各式公部門的研究計畫為主。

另一方面，中國大陸地區的智庫：包含中國現代國際關係研究院、中國國際問題研究院、上海國際問題研究院、中國社會科學院、國務院發展研究中心等，幾乎都是官方資助，從事研究幾乎都是官方委託，官本位牽引而使智庫缺乏獨立性、透明性、中立性。華人地區智庫發展的最大限制，恐怕是在於財務來源和財務結構，財務來源限制了智庫的發展走向，而財務結構之穩定與否，對人力資源及研究能量的累積造成很大的影響。近年來中國大陸智庫在量的方面突飛猛進，卻在國際情勢分析與全球治理議題趨於弱勢，話語權仍略顯不足且相當被動，致使發生「智庫很多、思想很少」的困境。

台灣的智庫圈難免給予外人有政黨化、公關化及官僚化的刻板印象，智庫內優秀的研究人才仍以返回學術教職或成為公職人員為最終職涯選擇，導致智庫成為工作跳板的中繼站。事實上，美國智庫可以招募優秀人才加入，關鍵是智庫提供良好的職涯發展並提供絕佳的待遇，讓智庫職涯可以跨足政府及企業。美國對於智庫人員的評價甚至高過於政府官員和媒體從業人員，例如布魯金斯研究所以「機構卓越的學術」、傳統基金會則用「提供媒體曝光度，轉入政府部門或企業的工作機會」為吸睛重點。筆者認為智庫畢竟是周旋在權力與知識之間的機構，如何在政策過程中展現獨立性、中立性及專業性才是受各界信賴的保證。

【本文僅反映專家作者意見，不代表本報立場。】

作者： 林士清 現任： 台灣經濟研究院/助理研究員 學歷： 北京清華大學公共管理學院博士班 國立臺北大學公共行政暨政策研究所 國立臺灣大學政治學系國際關係組＆中國大陸研究學程 經歷： 台灣經濟研究院南臺灣專案辦公室/組長 台灣經濟研究院區域發展研究中心/助理研究員 台灣經濟研究院研究一所/兼任助理研究員 行政院青輔會青年國是會議/諮詢委員

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