國際勞工組織（ILO）曾預警「失落的世代」的危機，政府如不積極重視且改善青年失業問題，會衍生許多政治及社會問題。近年來中東的茉莉花革命、美國發生佔領華爾街運動、英國倫敦暴動及歐債危機引發社會安全穩定疑慮等，皆與高居不下的青年失業率有關。為避免犯下「第三類型錯誤」，本文反思台灣政府處理青年失業問題時，是否走在正確的軌道上？

根據主計處公布2017年6月國內平均失業率降至3.74％，是自08年金融海嘯以來的新低點，但失業率仍為亞洲四小龍之冠，政府面對失業問題仍不能懈怠。值得關注者，乃勞動部公布青年（15-24歲）失業率高達12.12%，幾乎是平均失業率的三倍，顯見台灣青年失業現象逐漸惡化。當中15至19歲年齡層失業率最高，20至24歲年齡層次高，25至29歲年齡層第三，此三項年齡分層的失業率皆高於平均失業率，表示青年無論學歷高低，都面臨就業市場嚴峻的考驗。大學失業率最高、高職失業率最低，大學失業率相較其他教育程度者高，可能原因是擁有較高學歷，對薪資、工作樣態有更高期許，才不斷尋找適合工作，導致失業率偏高；反觀其他教育程度者，可能沒有太多條件限制及過高期待，才使失業率相較低。

失業問題是社會呼吸的痛

台灣目前青年失業人數高達11.3萬，當中26.7%青年失業超過6個月，逾四分之一的青年依然面臨就業困難，若超過半年找不到工作，恐陷入長期失業危機。青年失業當中不乏高學歷之青年，即便有工作之青年，亦面臨勞動市場風險與生涯發展的困境，代表薪資及勞動條件不如以往，職涯發展恐怕得從長遠著手。青年失業問題是世界各國普遍面臨的治理危機，找不到工作的青年面臨長期失業危機，不利社會資本的凝聚，反而增加社會衝突的成本。國際勞工組織（ILO）亦曾預警「失落的世代」的危機，如不積極重視且改善青年失業問題，會衍生許多政治及社會問題，近年來中東的茉莉花革命、美國發生佔領華爾街運動、英國倫敦暴動及歐債危機引發社會安全穩定疑慮等，皆與高居不下的青年失業率有關。

青年失業率高反應學用落差

青年失業率伴隨整體失業率，開發中國家的青年，占全球青年人數的90%，但開發中國家的政策工具不足，更容易受到低度就業、社會貧窮及教育投資不足等環境因素影響，改革成效更不如已開發國家。台灣已邁入開發中國家，過去倚靠勞力密集及進口替代的成長模式，無論白領或藍領皆能找到工作的低失業率年代已不復返，青年失業從不受重視的議題變成亟待解決的政策難題。環顧國內外的青年失業問題亦有所不同，國外的青年失業多半聚焦於低學歷、低技能之青年，而國外政府提供之對策多半為中短期的技能訓練、就業津貼提供及媒合更多的就業機會。但台灣的青年失業問題得從高等教育擴張與產業變遷等供需層面來探討 － 因高教人才培育機制與產業需求產生重大的學用落差，導致高等教育青年的失業最為嚴重。高等教育擴張的結果改變青年勞動力結構，但台灣產業結構也不斷變遷。因製造業的持續外移、產業轉型停滯不前，勞力密集服務業興起等因素，無法吸納逐年暴增的高教青年，而高教青年就業困難的現象，從學士、碩博士，甚至博士後，背後確實反映高教培育與產業所需的學用落差，導致青年就業市場的失衡；當中還涉及城鄉差距與就業機會、勞動條件與薪資停滯、產業外移及政策失靈等變數。

從勞動市場區隔的觀點來看，高失業率與高就業率乃青年勞動的特性，是解決高學歷青年失業問題的政策規劃時的一大罩門，因學歷高代表其職涯充滿各種選擇，導致高學歷青年的工作不穩定性與離職率高，企業通常不願意雇用經驗較為欠缺的青年；另一方面雇主認為現今青年學歷雖然普遍提高，但針對應徵職務的產業特性和工作職務，仍缺乏相對應的瞭解，企業嘆找不到好人才，即便青年失業率高，但不代表就業市場上沒有工作職缺。

台灣高等教育擴張     改變青年勞動力結構

從歐美高等教育發展的軌跡觀之，最初高等教育僅提供給社會的中上階層。歐洲乃近代大學機構的鼻祖，早期是為神學服務，爾後民族主義思潮興起，大學機構和國家政府維持高度互動，歐洲高等教育現呈現為準福利性公共事業。相對而言，美國建國背景較晚，許多大學的成立時間追朔比較早，且已經獨立自主，爾後資本主義的推波助燃，為高等教育商業化邏輯打下基礎，成為全世界最大高等教育產業的輸出國。二次戰後許多先進國家邁入高等教育的擴張時期，主要原因如下：從政府挹注更多政策資源，使美、英、德、日等學術發展對國家的貢獻甚多，也使政府願意投入大筆經費提升高等教育品質及規模；另一方面，在經濟發展及管理科技為驅動力下，強調知識經濟對勞動品質的重要性，因此農工業、製造業及服務業等皆需要大量的專業人才，導致已開發國家將高等教育型態從「菁英型」（elite type）轉向「大眾型」(mass type) 甚且為「普及型」（universal）。

日治時期啟動台灣高等教育的發展，為求自身的產業發展，日本僅允許台灣島內維持少數大學及專科學校，呈現高等教育菁英型發展。國民政府來到台灣初期，為維持政權穩定，針對高等教育採取高度的控管。1960年代中期開始變化，因台灣大舉邁入工業化發展，開始增設許多職業專科學校。1970年代政府以控管高等教育品質為由，高等教育擴張因此歷經一段逆流。直到，1980年代台灣歷經解除管制的風潮後，高等教育規模及數量不斷增加，開放在各縣、市開設公、私立大專校院，此股浪潮搭上九零年代全球高等教育擴張的趨勢，台灣也搭上此股風潮。根據教育部的統計，到2017年為止，台灣共有超過220所大專院校，其中公立60間，私立160間，因應少子化現象及維持高等教育競爭力，教育部近年積極提倡「大學整併」，形成荷官竟嫌玩家多的亂象。

1994年乃台灣高等教育變革之議程設定啟動的關鍵年，尤其以「410教改大遊行」及大學法的陸續修訂，無論由上而下或由下而上，國家與社會之間啟動一連串的教育改革及學制衝撞。政府宣稱為維持國家競爭力，產業發展需要培養高科技的勞動人力，社會上文憑觀念及高教價值早已深植人心，高等教育市場的規模不斷擴大、大專院校數量不斷增加，教育預算佔GDP總值也不斷攀高，但未面臨少子化現象之前，台灣似乎沒有思索高等教育規模的臨界點及最適值。無論是大專畢業生找工作難或薪水低，都是「高等教育」這項「商品」的價格低的表現，用簡單的供需原理就可得到標準答案：供過於求。

糾正「410教改大遊行」所衍生的苦果

「410教改大遊行」無疑是觀察台灣教育改革的轉捩點，上一代受到教育的苦難不想再牽連到下一代，此種隔代訴求導致廣設高中、大專院校，目的乃在於減輕學子的升學考試壓力。但廣設大學政策推行的結果，卻是大幅衝擊台灣各大專校院及技職學院過往各司其職的功能，一般大專院校是以研究教學為本，技職學院以培養專業人才為主，技職專校以學習職業技能為重點。1994年大學法修訂讓各技職院校爭取升格，不但模糊原先大專院校與職業技職的界線，加上專科學校不斷萎縮，學士及碩博士之數量不斷增加，讓高等教育走向普及化成為無可避免的趨勢，從而改變青年勞動力結構。高等教育普及化的結果，使得教育預算比例增加及具高教學歷之人口不斷攀升，雖然對國家教育的質與量有顯著提升，但也產生了副作用。

筆者根據行政院主計處的資料，發現台灣從2008年以來教育支出逐年增加，占政府總支出比重從11%提升到12.5%；而中央機關教育部的經費佔政府總支出比重也從9%提升到10%。整體而言，教育支出從2008年的1,963億到2011年的2,355億，成長將近20%，卻忽略投資的邊際效益，畢竟量變未必導致質變。然而，經費增加不代表國內各大專校園均能雨露均沾，反而造成「富者越富、貧者越貧」的現象，政府依然透過評鑑與補助這兩項政策工具，箝制大學的自主性，能在教育審查評鑑制度中脫穎而出的大學，自然成為頂尖大學，導致各大專校際、院際及系暨之間的高度競爭，加上公私立大學、新設大學的利基不同，學子進入學校和系級已產生被階級化的現象，影響投入職場的生涯規劃。

試想，高等教育的擴張，吸引中等教育學子進入高等教育體系，包含更多原先的高職畢業生也進入高教體系深造，每年獲得學士學位人數不斷攀升，過往以職業學校及專科學校紛紛升格，轉變為以大學為主的高等教育培育體系。以1996到2015年的資料統計來推算，原先7.4萬的大學生至2015年統計突破23萬，增加近乎3倍；碩、博士生從1.5萬增加至6.4萬，成長超過4倍；專科的副學士則由10萬人下降至2萬多人。從勞動力供給面而言，台灣高等教育體系恐怕創造全球最高比例的大學人口，人力素質因學位證書的光環加持看似提高，但把問題放在需求的角度來看，青年勞動力結構的轉變並沒有配合產業變遷，中間產生斷裂的現象，「有行無市」導致高學歷青年失業率攀升或學非所用。

忽視學歷通膨對青年失業的衝擊

求學與就業的選擇與被選擇，奠定日後職涯發展的基礎，這其實是一種差異化、標籤化或階層化的社會淘汰的過程。台灣高等教育因「評鑑制度」與「補助措施」產生的各大專院校貧富不均的資源競爭，自然影響到每個學校科系對學子之傳道、授業、解惑等成效，最終導致人力資本差異擴大的現象。此現象乃社會輿論分析國內高學歷青年就業困難及起薪不足時應該關注的面向，擁有高學歷的青年就業市場的失衡，除了上述幾十年來供給數量突然暴增，導致產業面的需求方無法有效消化外，其實還存在學歷品質的問題，這和青年勞動區隔特性及求職類別異質性有關，產生高學歷青年失業的問題：學歷通膨及學用落差，大學生希冀成為白領，對藍領工作意願卻興致缺缺。所謂寧為雞首不為牛後，從金字塔階層來看，白領工作機會所象徵的尊榮性高於藍領，但藍領工作機會自然比白領多，行行出狀元的觀念在台灣高等教育擴張下已被扭曲。

學歷通膨表示投入大學成本越來越高，但價值卻越來越低，呈現超額供給導致學歷價值降低，學歷通膨的現象在美國、日本及韓國等地非常明顯。當學子投入爭取學歷的時間越多，相對而言已排擠了其他技能的學習；萬般皆下品、唯有讀書高的社會觀念造成的負面影響甚遽。政府挹注於高等教育經費佔GDP之比重雖逐年遞增，但伴隨著大學數量的擴張而稀釋，學生的素質下降，大學競爭力不足，就業市場供需法則中，自然釀成學歷通膨。許多青年因適性發展的輔導機制不明，盲目進大學、研究所，造成教育資源的浪費，成為勞動市場失衡的肇因。台灣青年失業問題並非欠缺工作機會，而是結構性失衡。結構性失衡和台灣的社會文化具有連動性，家長和社會對高學歷的迷思及職業歧視，觀念根深蒂固，於是讓學子追求大學文憑，導致買方市場的高等教育擴張，更嚴重者乃台灣產業轉型未如預期，導致青年就業市場的供需失調。

小結：處理青年失業問題勿犯「第三類型錯誤」

台灣邁入已開發國家，將面臨高經濟成長率不復返的事實，過去倚靠勞力密集及進口替代的成長模式，無論白領或藍領皆能找到工作的低失業率年代已不復返，國內青年失業亦非處理傳統失業問題的思維及模式能解決的，否則會犯下「第三類型錯誤」：即正確的方法卻處理錯誤的問題，問題變得更加惡化。

學用落差的現象產生在青年畢業離開學校，投入就業市場所陷入的就業困境。台灣大專院校的擴張促使多樣學院、科系的產生，但學院科系的多樣性與產業脈絡卻未必有相關性，而高等教育在人才培育品質的供給面，更呈現遭到產業需求而產生淘汰的現象。尤甚，就業市場同時出現大量職缺及大量求職者的矛盾現象，突顯出學歷膨脹和學用落差造成高學歷青年難以放下身段，礙於社會觀感及自我設限，周遭環境缺乏提供求職者包含職涯諮詢的輔助時，高學歷青年不願意從事基層職缺、勞力密集或技術工作，這恐怕是探討台灣面臨高青年失業率時，不容迴避的深層現象。

【本文僅反映專家作者意見，不代表本報立場。】

作者： 林士清 現任： 台灣經濟研究院/助理研究員 學歷： 北京清華大學公共管理學院博士班 國立臺北大學公共行政暨政策研究所 國立臺灣大學政治學系國際關係組＆中國大陸研究學程 經歷： 台灣經濟研究院南臺灣專案辦公室/組長 台灣經濟研究院區域發展研究中心/助理研究員 台灣經濟研究院研究一所/兼任助理研究員 行政院青輔會青年國是會議/諮詢委員

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