「自由經濟示範區」曾讓朝野殺到見骨，也讓選民倍感疑慮。本文試圖還原「自由貿易區」的原始概念，並指出現行六海一空的自由貿易港區其實缺乏規模經濟及區域經濟的要素，致使自由貿易港區的政策存在模糊。事實上，高雄確實擁有在港口、交通樞紐的優勢，設立自由貿易區，也可起到繁榮港口、刺激所在地區和國家交通運輸、物流業發展的作用。因此，若欲重啟自貿區的政策立法，應當大膽納入公民對話機制，減少輿論對自貿區的疑慮。

高雄拼經濟真的需要自由經濟示範區嗎？時代力量的黃捷市議員，在質詢韓國瑜市長時，意外掀起潘朵拉的盒子，這段「高雄發大財」的質詢影片，恐怕讓高雄市民乃至全台灣民眾的印象極為深刻。自由經濟示範區在高雄究竟要如何呈現與落實？顯然高雄市府團隊對自經區的政策研擬還在初期階段，根本沒有政策執行的各項準備；就算概念上希望高雄有個特區，但這個特區真的能讓高雄產業轉型階段，更加的前瞻化、自由化、國際化嗎？有必要回顧一下自經區的歷史源由，還原究竟何謂「自由貿易區」（Free Trade Area）。

廣義的自由貿易區，意即兩個或兩個以上的國家或經濟體，通過達成某種協定或條約取消相互之間的關稅和與關稅具有同等效力的其他措施。自由貿易區除了具有自由港的大部分特點外，還可以吸引外資設廠，發展出口加工業，允許和鼓勵外資設立大企業、金融機構等促進區內經濟綜合、全面地發展。當然，自由貿易區的局限在於，它會導致商品流向的扭曲和避稅，如果沒有其他措施作為補充，第三國很可能將貨物先運往實行較低關稅或貿易壁壘的經濟體，然後再將貨物轉運到實行高貿易壁壘的經濟體，這正是朝野對「MIC」若藉自貿區偷換成「MIT」，終將損及台灣國際商譽的憂慮。

自經區條例曾經歷朝野殊死戰

高雄市長韓國瑜的自經區政策，近期引來不小爭議。圖為高雄港

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自由貿易區的概念在馬英九政府時期轉化為「自由經濟示範區」，其實該政策概念最早的發想者是前副總統蕭萬長，其倡議台灣未來經濟定位應該是融入世界貿易體系，貨暢其流的自由經濟島。自由經濟示範區以高附加價值的服務業為主，促進服務業發展的製造業為輔為原則，選定智慧物流、國際健康、農業加值、金融服務、教育創新等經濟活動，做為示範創新重點。尤甚，考量某些產業的營運特性，無法以實體區隔的方式進行示範，也可透過指定試點的方式試行相關制度的開放。然而，當時朝野對於自經區是否陷入中國因素的操作，存有高度的疑慮與爭執，無論尹啟銘版本或管中閔版本對自由經濟示範區的政策規劃雖有所差異，然而實際上面臨諸多爭議在政策合法化階段飽受質疑，最後未能通過立法。

不過自經區殺到刀刀見骨的血也沒有白流，自由經濟示範區當時仍有不錯的政策執行績效，例如，已有61家廠商進駐示範區，25家進駐自由港區，36家進駐屏東農業生技園區；又例如，自經區規劃的國際醫療已蓄勢待發；教育創新合作案例亦逐漸有成效，教育部辦理國外大學與本國大學合作辦學。此外，國發會甚至將自經區的觸角延伸至金門及馬祖，對於離島建設的政策資源亦有助益。

血不會白流：深化自由貿易港區可操之在己

自由經濟示範區特別條例之所以惹起強烈的政治爭議，事後反思原因大概有三：首先，原先政策規劃太過包山包海，過多的政治攻防導致自經區難免失焦；其次，不需設置實體自經區，服務業的先試先行亦可，透過自經區引進新興產業，以投資、內需帶動經濟成長；第三，法規工作太過繁複，在原先的自由貿易港區設置管理條例、加工出口區設置管理條例加強即可。中央代表的是2000萬全國民意的付託，固守國家主權的重要性，遠高於89萬張選票地方直轄市長發大財的想像，現階段中央政府沒有為地方政府重啟自經區修法的需要。

對於中央來說，目前財政部主張自貿港區功能與自由經濟示範區具相似性，屬境內關外經濟特區，實施至今相關法令規範已相當完備。事實上，現有六海一空，包括台北港、台中港、安平港、高雄港、基隆港、蘇澳港和桃園航空自由貿易港區，以境內關外及轉口加值的多元營運模式，確實有再進一步升級的可能。試想：業者由國外進儲零組件、原物料或成品後，在港區內可從事物流配銷、檢測維修、加值服務及國際貿易等多元營運模式，再將零組件、原物料或成品輸往國外；也能經由港區事業委託課稅區、保稅區進行修理、檢測維修、加工後，再運回自由港區內，藉以創造附加價值，廠商加碼投資的意願才會強化。

自由貿易港區要深化規模經濟和區域經濟

自由貿易區是自由港發展而來的，通常設在港口的港區或鄰近港口的地區，尤以經濟發達國家居多。自由貿易區按類型分為：商業自由區和工業自由區。前者不允許貨物的拆包零售和加工製造；後者允許免稅進口原料、元件和輔料，並指定加工作業區加工製造。貿易性是自由貿易區的鮮明特點。為充分利用其位於或鄰近國際貿易地區通道的優勢，發展轉口貿易，規定只要是主權國家允許進出口的商品，均可進入區內，並可免交關稅，也不必辦理海關手續。

早在50年代初，美國就明確提出：可在自由貿易區發展以出口加工為主要目標的製造業。60年代後期，一些發展中國家也利用這一形式，並將它建成為特殊的工業區，逐步發展成為出口加工區。80年代以來，許多國家的自由貿易區積極向高技術、知識和資本密集形發展，形成科技型自由貿易區。對於高雄的需求來說，自由貿易區作為國際投資中心的地位，利用區內稅收、外匯使用等優惠政策，進一步吸引外資，引進國外先進技術與管理經驗；此外，再充分利用自由貿易區作為國際物流中心的地位。一般來講，高雄確實擁有在港口、交通樞紐和邊境地區設立自由貿易區，可起到繁榮港口、刺激所在地區和國家交通運輸、物流業發展的作用。

化解爭議：自貿區應大膽納入公民對話機制

自由貿易區的概念不僅包括貨物貿易自由化，而且涉及服務貿易、投資、政府採購、智慧財產權保護、標準化等更多領域的相互承諾，是一個國家實施多雙邊合作戰略的手段。自經區從來不是概念無從想像或邏輯偏差的問題，而是實際施行上，廠商受限於單一市場的政治因素，而無法讓全球運籌管理來加以運用，供應鏈整合國內外物流、金流及資訊流等加值服務備受箝制，免除不掉過度集中單一市場有疑慮。與其提出新瓶舊酒的自由經濟示範區，不如深化自由貿易港區的利用。最後，筆者建議高雄市府團隊對於自提政策設計版本的自經區，應該大膽地引入公民對話機制，讓公民監督力量成為完善中央法規、矯正地方執政者偏差、抵禦中國單一市場負面因素的第三種力量。

【本文僅反映專家作者意見，不代表本報立場。】

作者： 林士清 現任： 北京清華大學公共管理學院博士生 學歷： 國立臺北大學公共行政暨政策研究所 國立臺灣大學政治學系國際關係組＆中國大陸研究學程 經歷： 台灣經濟研究院南臺灣專案辦公室/組長 台灣經濟研究院區域發展研究中心/助理研究員 台灣經濟研究院研究一所/兼任助理研究員 行政院青輔會青年國是會議/諮詢委員

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