278期
2021 年 02 月 03 日
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【反壟斷專題】
美國篇:正式起訴Google後,問題才要開始
蔣士棋╱北美智權報 編輯部

在去(2020)年10月美國司法部對Google提起反壟斷訴訟後,Google立刻不甘示弱地反擊,認為美國司法部的所有指控不但錯得離譜(deeply flawed),也可能使一般Google服務的使用者權益造成巨大傷害。Google這麼說的依據在哪裡?當前的反壟斷法又有什麼不足之處?

本刊前期《個人隱私專題報導》(自己隱私權自己救  To be or not to be是一種態度你的個資,他的金礦:網路業者侵害使用者個資風險該如何防範?)曾經分析過,由於網路巨頭掌握了大量的使用者隱私資料,不但造就了難以撼動的市場地位,也引發各國政府對於保護國民隱私的重視,在2020年之中,美國、歐盟、中國都在行政、司法上提出相應的對策。有意思的是,這些國家都把反壟斷(Antitrust)作為壓制網路巨頭的核心手段。

由於這些跨國公司並不屬於金融、電信這類傳統意義上的特許行業,也沒有具體的行業專法能夠規範,只能回到有「經濟憲法」之稱的公平交易法來處理;事實上,這些網路巨頭奉行的平台策略,也確實造成了相當的產業獨占地位,就拿人們每天都會使用的網路搜尋功能來說,「Google」幾乎就是網路搜尋的同義字,在全球範圍內沒有任何企業能在網路搜尋與Google競爭。

只不過,已經有100多年歷史的反壟斷管制思維,有辦法處理當前的網路產業問題嗎?

在網路產業中,市場範圍難以定義

第一個難關,就是市場該如何定義。「要認定廠商行為是否構成獨佔,必須先把市場範圍劃分清楚,」資策會市場情報研究所(MIC)資深分析師郭戎晉指出,在反壟斷法當中,市場有產品市場、地理市場兩種定義方法。郭戎晉以2006年雅虎奇摩併購無名小站為例,指出當時在公平會審查就遇到市場別認定的難題。以地理市場來說,過去多半以國界作為認定範圍,「不過現在幾乎每個網路大公司的服務範圍都超越了國界,把全球都當作自己的市場,像當時的無名小站,在台灣的部落格產業中絕對是龍頭,但放到全球規模來看其實很小,而且也接受其他國家的使用者,我們該怎麼認定?」

Google在2020年10月已經被美國司法部以違反反壟斷法正式起訴

圖片來源:pixabay

至於產品市場更麻煩。「表面上來看,他們就是兩家網路業者的合併,但他們個別提供的入口網站、部落格服務到底是不是同一個種類?」他補充,傳統上企業併購有相同產業內、同質性高的廠商間的水平併購,以及產業供應鏈中、上下游產業間的併購;「但是像雅虎奇摩併購無名小站,到底是水平併購還是垂直併購?如果認定他們是不同產業,那誰是上游、誰又是下游?」

第二個難關,是反壟斷法的根本:消費者利益。回顧100多年前反壟斷法的目的,就是著眼於鋼鐵、鐵路等大型製造業因為被少數業者把持,導致市場競爭強度降低、消費者因此蒙受巨大損失;「不過現在網路產業的發展正好相反,」郭戎晉指出,大部分網路巨頭所提供的服務,包括Google的搜尋、Facebook的社交、Amazon的電子商務,一般社會大眾都不需要繳交使用費。

而且與過去不同的是,現在的網路產業裡,反而呈現獨佔力量愈強、消費者獲益愈大的現象。「Google的搜尋愈來愈精準、Gmail的容量愈來愈大,再加上Google Drive、Google Doc這些推陳出新的產品,還有YouTube上的豐富影片……Google年年都在深化旗下服務的內容,卻也從沒要求使用者支付基本費用」,郭戎晉指出,就算Google確實構成了產業獨佔,但法庭上若不能明確指出消費者因此受到的損害,恐怕也很難強加制裁。

這也是為什麼歐盟的反壟斷機構在應對這些網路業者時,優先處理小商家與平台之間的問題。在B2B2C模式中,如Amazon之類的電商業者只負責架構交易平台,實際的商品上架、銷售則由第三方的小商家與消費者自行完成。換句話說,平台業者對於這些小商家有著絕對控制力,如果平台濫用自己的控制力,從小商家身上獲取超額利潤,就有反壟斷法介入處理的空間。

傳統管制政策,恐將造成網路使用者更大損失

只不過,這樣會產生新的問題:過去反壟斷機構最有效的制裁方法就是強迫企業分拆,或者禁止涉入特定產業,但這兩項手段現在的效果都很有限。以企業分拆來說,郭戎晉分析,目前看起來最可行的,恐怕只有電子商務領域。「假設歐盟最後認定Amazon有壟斷事實必須分拆,還可以要求分拆成B2B、B2B2C兩個獨立的事業體;但若是Google又該怎麼拆?難道要把每個服務都切出來成為一家新公司?」

身處Amazon、Facebook、Google生態系裡的眾多小商家,恐怕也不樂見這些大平台被強制分拆。郭戎晉指出,很多網路上的微型賣家,都是靠Google、Facebook提供的第三方業者API來獲取客源,如果因為這些平台因為反壟斷的制裁而切斷API,這些微型賣家馬上就會面臨流量衰退的困境,受害可能更大。

最後,禁止平台公司涉入新產業的意義也不大:網路世界的遊戲規則,本來就不是新公司取代舊公司那麼簡單,而是新產業取代舊產業,行動支付就是最好的例子。所以,就算平台公司被禁止經營某個產業,可能在市場的快速演化下,兩年後這個產業就消失了,原先的禁止手段也變得毫無意義。

「網路產業的變化速度,已經遠超過學術研究與法規制定的速度,」觀察當前世界各國對於網路巨頭的反壟斷反制,郭戎晉認為,就算加強監管已經是共識,但法律工具以及監管思維都還跟不上新時代的需求,將注定是一場冗長的法律戰。

 

作者: 蔣士棋
現任: 北美智權報資深編輯
學歷: 政治大學企管系
經歷: 天下雜誌記者
今周刊記者

 

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