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依據經濟部能源局全國電力資源供需報告（108/109年度），109年太陽光電裝置容量為582萬瓩，已占台灣全國總發電設備裝置容量5751萬瓩的10.1％[1]。由於太陽光電在發電時不排放溫室氣體，有助於減緩全球氣候變遷，在台灣能源轉型的路徑中，扮演了重要的角色。

圖一、109年全國發電總裝置容量及占比

圖片來源：經濟部能源局-全國電力資源供需報告（108/109年度）

太陽光電電廠的施工簡便，且無需大幅擾動地形地貌（山坡地上之光電開發案除外），因此在發展初期，太陽光電電廠開發案被認為是對環境（含社會）影響輕微的開發類型。依環境影響評估法第5條授權制定之「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」第29條在98年修正時，就太陽光電開發案，僅需在國家重要溼地設置時進行環評。嗣後在107年4月11日年又再放寬為：國家重要溼地設置太陽光電發電系統應進行環評。但其裝置容量未達二千瓩者，免實施環評。也就是說，目前只有裝置容量二千瓩者以上、且位於國家重要溼地之太陽光電電廠開發案，始需依法進行環境影響評估（包含對於社會的影響評估，下同），其餘類型的太陽光電開發案一律無需環評。

然而，因環評標準的寬鬆，太陽光電業者在中南部日照充足的各類型農地（包含養殖用地）大肆開發，卻因欠缺對於當地環境與社會影響的評估，造成各種不同的「光電亂象」。例如著名的台南七股區蘆竹溝社區光電爭議等[2]，不一而足。由於法制面沒有一個充足的資訊公開及公民參與的溝通機制，當地居民對光電開發與能源轉型欠缺理解，引發反對抗爭，不但造成光電發展的頓挫，更形成能源轉型的隱憂。

因此，長期關注能源轉型的公民團體，約莫兩年前即向政府倡議光電開發應進行「環境與社會檢核」（以下簡稱環社檢核），並先從「漁電共生」的開發類型開始試辦，以期「確保漁電共生之光電設置與社會及環境共存共榮，排除爭議區位，進而保持生態環境功能與確保養殖收益．．．以確認未來太陽光電設置可能影響面向及程度，提出因應對策，以降低或避免可能影響；並於開發案場前，與利害關係人充分溝通，緩解各界疑慮，加速太陽光電推動及有效率佈建，促使綠能發展，以達成能源轉型目標。」[3]。政府與民間團體經過兩年的摸索，慢慢建構了如圖二的流程。

圖二、環社檢核機制流程圖

圖片來源：環境與社會檢核-議題辨認操作手冊（110年9月版）

圖三、議題辨認工作項目流程圖

圖片來源：環境與社會檢核-議題辨認操作手冊（110年9月版）

由上兩圖可知，漁電共生環社檢核機制大致上可分為「選址與分類」（圖資套疊篩選、議題辨認）、「評估」（環境友善措施或因應對策）、「追蹤管理」三大階段。並且在選址與分類的議題辨認階段，就納入當地居民的參與機制（協作圈）。就具體個案而言，目前經濟部能源局已完成台南市學甲區的議題辨認，並繪製漁電共生分區結果圖（圖四）、漁電共生環境及社經議題辨認圖[4]（圖五）。正在進行的則是彰化縣福興鄉及芳苑鄉養殖漁業漁電共生的議題辨認，希望引導光電廠商前往正確的地點設置太陽光電。

圖四、臺南市學甲區漁電共生分區結果圖（修）

圖片來源：臺南市學甲區漁電共生環社檢核議題辨認報告（公開版）

圖五、臺南市學甲區漁電共生環境及社經議題辨認圖

圖片來源：臺南市學甲區漁電共生環社檢核議題辨認報告（公開版）

環社檢核之概念良善，實際運作約兩年時間，除了已產出豐碩的議題辨認結果以及可能適切光電發展的區位，並且在無意之間嘗試落實環評的理想概念之一：讓實際掌管核發「開發許可」的目的事業主管機關，先內部審查環境衝擊與因應對策，再交由環保署審查提出專業的環評建議，作為目的事業主管機關核發「開發許可」之參考資料，而非把開發許可否准的最終責任全部丟給環保署。筆者認為，這是政府推動環社檢核時未曾料想到的客觀良性發展。

但環社檢核的概念，要如何鑲嵌並落實於既有法律制度內？如何避免與現行計畫法制及環評法制疊床架屋？又如何賦予財產權受到影響的人民或廠商救濟的機會？乃是吾人必須進一步關注的重點。

現行的環社檢核流程，只有散見於四個法規命令或行政規則當中，即申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法第29條[5]、行政院農業委員會養殖漁業經營結合綠能設施專案計畫審查作業要點第2條[6]、電業登記規則第3條第1項第1款第6目下的第6點[7]以及再生能源發電設備設置管理辦法第18條第2項[8]，不僅規範密度極低，且欠缺體系。但環社檢核的結果，卻能直接影響人民與光電廠商的財產權，而亟待法制的落實。

環社檢核機制，目前看起來最主要是區位劃設的工作。但到因應對策審查的時候，其實又具有環境影響評估的性質。區位劃設已有國土規劃法制予以規範（以漁電共生類型而言，目前的規範法制是區域計畫法）；因應對策審查有環評法；社會影響評估目前是規範在環評法內，但因規範密度嚴重不足，理想狀態是制定社會影響評估法。經濟部想要推動環社檢核機制，但如何在既有制度、機關職能、機關權限之間進行調和？經濟部、環保署、內政部，各有各自的專業文官，經濟部有何專業可以順利有效遂行上述環社檢核之任務？

此外，要求廠商進行環社檢核的母法依據，僅有電業法第14條，顯然不足；現行環境檢核機制以「圖資套疊」對光電開發區位加以篩選分類，亦與區域計畫法授權訂定之區域計畫、非都市土地使用管制規則有所扞挌。提出議題辨認報告欠缺法源依據及調查技術規範，也難以確保議題辨認的結果正確無誤例如，台南學甲漁電共生環社檢核議題辨認報告的現地勘查執行期間，為109年9月9日～12月18日，僅有一季，對於環境生態的調查執行期間至少需要一年完整的四季）。而對議題辨認報告審查的合議制組織為何？審查的程序為何？審查委員如何產生？審查程序中有無資訊公開及公民參與的機制？審查結果的內容為何？審查結果的法律性質為何？審查最後產生什麼法律效果？也都欠缺規範。

另外，要進行環社檢核因應對策審查的案子，要不要環評（含社會影響評估）？如果依環評法不用環評（含社評）的話，又有何正當理由要求廠商進行環社檢核因應對策審查？若要進行環評的話，為何又要環社檢核因應對策審查？兩者之間的競合關係究竟如何處理？再者，環社檢核申請的程序為何？申請時應備的文件為何？資訊公開機制為何？當地居民及利害關係人有無參與審查及表示意見之權利？審查之機關與組織為何？審查之委員如何產生？審查結論（即現行法所謂「太陽光電環境與社會檢核相關證明文件」）的內容為何？審查結論的法律性質為何？法律效果為何？廠商或利害關係人如對審查結論不服，有無救濟之權利？這些都是目前尚未建構而無法回答的問題。

筆者認為，與其在法制上千迴百轉，不如讓環社檢核這個立意良善概念回歸到原有的各個法制面，修正現行已知缺失的法制面，方為環社檢核法制化的最佳途徑。就選址層面已有兩個既有制度可供運用，即計畫法制與政策環評。在計畫法制方面，應修正相應的區域計畫（或國土計畫、都市計畫）以及各該土地使用管制規則的細目；在政策環評方面，應修正增訂環評法第26條之政策環評制度，使其在光電政策及選址能夠發揮計畫或政策引導的功能。

就環境友善對策或是因應對策審查的部分，則應回歸環評法制，修正目前過於寬鬆的「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」第29條規定[9]，使對環境有影響之虞的光電開發案，應依法進行環評。除了修正應環評之標準外，亦應運用此一良機，一併修正環評母法，使目的事業主管機關（經濟部能源局）應在送審環保署（或地方政府環保局）環評之前，先自行初步評估開發個案對於環境的衝擊，作為准駁核發開發許可之參考資料或根據。最後，政府應制定社會影響評估法，使社評機制得獨立於既有的環評機制，受到政府相同等的重視。

「環境與社會檢核」立意良善，但實在無需為了將該七字入法而另闢新的法制蹊徑，反而造成法制的疊床架屋或解釋矛盾。讓環社檢核回歸原有的各個法制面加以修正，使「環社檢核」的概念滲入每一個應遵行的法定程序，才是落實的最佳道路。

經濟部能源局全國電力資源供需報告（108/109年度），頁3～4
上下游：拒絕成為光電海！北門蘆竹溝蚵農堅拒光電圍村，水鳥熱區若開發將成生態破口
漁電共生非先行區環境與社會檢核-議題辨認操作手冊，頁2（110年9月版）
臺南市學甲區漁電共生環社檢核議題辨認報告（公開版）110年5月17日
相關法條請見：申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法第29條。
相關法條請見：行政院農業委員會養殖漁業經營結合綠能設施專案計畫審查作業要點第2條。
相關法條請見：電業登記規則第3條。
相關法條請見：再生能源發電設備設置管理辦法第18條第2項。
工商時報110.8.25報導：太陽光電環評標準太鬆環委籲加嚴。