今年12月18日，我國首次「未與公職人員選舉共同舉辦」之四案公民投票，因同意票之票數未超過投票權人總數25％且同意票未超過不同意票[1]，均未通過。依公民投票法第31條及第32條第1項之規定，公民投票案不通過者，主管機關應於投票完畢七日內公告公民投票結果，並通知提案人之領銜人。主管機關公告公民投票之結果起二年內，不得就同一事項重行提出。此為藻礁公投不通過之後的直接法律效果，政府或投下不同意票的選民，或可安心兩年內毋庸再面對同一事項公投。

然就第20案藻礁公投[2]之部分，在公投不通過之前，就已有諸多法律程序進行中或應進行而未進行，即便藻礁公投未通過，隨著相關法律程序之進行，中油三接仍然有三大變數。本文擬就第20案不通過之後的三大變數略加分析，供社會各界參考。

圖一、2021年12月18日公投結果

出處：中選會公告

環境差異分析之變數

在藻礁公投連署成案後，政府在5月3日宣佈改採「外推方案」，並對外大力宣傳：外推方案將取代現行舊有之「迴避修正替代方案」，港堤再外推455公尺，使港內之深度達到18～20公尺水深，不必再浚挖海床，可以完整保留港內海底底床的水下礁體，另將南堤做傾斜設計，使沿岸流更易通過潮間帶藻礁，以帶來生物所需要的營養鹽，整體港區離岸邊更遠、讓海域更空曠，對岸邊影響更輕微。政府的大肆宣傳加上部分環團轉向支持外推方案，毋寧是藻礁公投失利的原因之一。

圖二、藻礁公投「外推方案」

出處：行政院110年5月3日外推方案記者會簡報

但是，外推方案依法必須進行環境差異分析[3] [4]，中油公司在8月初送件環差報告後，環保署於10月12日召開第一次專案小組審查會議，超過三個小時討論，會中決議請中油公司於12月31日前就環評委員提出之相關疑義補件後擇期再審。

環評委員提出下列15項待補正資料[5]，請中油公司補充：

1. 補充本次提出外推方案之具體整體性效益分析（含藻礁生態保育效益等），並說明外推方案與迴避替代修正方案之差異比較；補充導入國際「其他有效地區保育措施」概念規劃生態港灣之具體內容。
2. 依據既有棧橋規劃設計及突堤效應（含流速改變等）模擬成果，補充外推方案與迴避替代修正方案對於G1、G2 藻礁區影響之相關科學數據證明資料。
   
3. 完整呈現水下潛水攝影之調查成果，釐清瞭解目前G1、G2、G3 區藻礁生長及泥沙覆蓋情形，研擬外推方案對於藻礁區影響可能之改善措施或復育規劃。
4. 補充106 年至迄今之柴山多杯孔珊瑚調查資料，說明調查數據之「死亡」及「未發現或沙埋」等數據意義，並就數據變化趨勢進行分析。
5. 補充說明水深超過18 公尺與離岸1.2 至1.7 公里礁石分布之關聯性，及北海堤水深19 公尺區域之藻礁與珊瑚比例。
6. 以立體圖示呈現目前開發情形，強化說明保留北海堤靠近岸邊堤段（約460 公尺）之依據。
7. 補充歷年平均潮差統計資料，海流測站資料呈現應以圖示呈現海流位置；另依據本案防波堤位置、方向等設計，補充南往北向海浪可能產生共振效應之影響評估，並研擬改善或減輕措施。
8. 就本案位於桃園市二級海岸防護計畫之海岸防護區，且鄰近生態敏感區，補充具體整體海岸管理規劃。
9. 補充溫排水與冷排水之相對位置及綜合影響評估，並確認管線設置是否經過保安林地。
10. 補充天然氣接收船卸收期間之廢水處理及相關查核方式。
11. 強化說明本案生態影響程度判斷採用結構方程式之意義及相關參數設定合理性。
12. 強化海洋生態調查資料呈現，補充葉綠素a、基礎生產力及藻礁區鳥類等資料。
13. 加強施工期間海、氣象監測、施工緩衝區規劃及自主安全管理等，確保生態環境及人員安全。
14. 以圖示呈現變更前、後工業港填海造地、防波堤之位置及面積。
15. 委員、專家學者及相關機關所提其他意見。

圖三、季風期間之波高分布圖

圖片出處：桃園市觀塘工業區工業專用港環境影響說明書環境影響差異分析報告(外推方案)

觀察環評委員令中油公司所補充的資料，可見外推方案是否確實如政府所稱對藻礁生態系的影響更輕微，尚需要大量的專業數據佐證，環評委員對此仍充滿疑義。

圖四、110年12月7日清晨低潮位施工現場現勘

照片出處：立法院衛環委員會

依往過之經驗，外推方案環差程序，大約尚須半年至一年的審查期間。未通過審查之前，依環評法第16條之規定，中油公司不得變更原申請內容，故目前中油仍以「迴避修正替代方案」進行施工。準此，將來可能出現兩種棘手的情形：

一、依環評法施行細則第37-1條第2項，外推方案環差程序需審查「開發行為或環境保護對策變更後，對環境影響之差異分析、環境保護對策之檢討及修正，或綜合環境管理計畫之檢討及修正。」。中油公司承諾外推方案不浚挖海床、不填地，以保護水下礁體的完整。但卻以原方案即「迴避修正替代方案」披星戴月地趕工。如外推方案環差尚未審查完成，中油因工進所需，將開始浚挖海床或填地，如此豈非與外推方案相悖？中油勢必停工，以免造成更大的政治、法律與生態爭議。

二、若環保署審查外推方案環差後認為，外推對影響範圍內之自然環境或保護對象，有加重影響之虞，或對環境品質之維護，有不利影響，而需依環評法施行細則第38條規定，重辦環評。此時中油依法不但需停工，更嚴重的是對於公投制度與環評制度的傷害。詳言之，環評委員會是納入民眾參與的專業獨立審查之委員會，其中有三分之一席次為政府機關代表，三分之二席次為專家學者，在環評委員會作出審查結論之前，政府即舖天蓋地宣傳外推方案對環境影響更加輕微，已有不當影響獨立審查程序之嫌。事實上，外推方案的影響尚需經過環評委員會的專業審查，若環評委員會專業審查認為對影響範圍內的自然環境有加重影響之虞而應重辦環評，則當時相信政府宣傳而投下不同意票，且最終造成公投不同意票大於同意票之結果，無啻於是對於公投制度最大的傷害與諷刺。

文資審議程序或野動審議程序之變數

筆者先前曾經為文探討三接開發被缺席的法定程序，指出三接開發尚有兩個法定程序，一直沒有獲得社會相應的關注（請參考北美智權報292期文章：「藻礁公投之公民審議—漫談第三天然氣接收站被缺席的法定程序」）。一個是文化資產保存法（下稱文資法）關於自然保留區、自然地景、自然紀念物之審議、劃設及指定程序；另一個則是野生動物保育法（下稱野動法）關於野生動物保護區的程序。由於政府面對公民團體的聲請或請願，一直以推拖的方式應對。看不到政府依文資法或野動法進行任何一場關於自然地景、自然保留區、自然紀念物或野生動物保護區之審議會議。

但若政府「良心發現」，依文資法第84、85、86條及第20條之規定，進入自然地景、自然紀念物指定之審議程者，則大潭藻礁地區將為暫定自然地景、暫定自然紀念物，於審議期間內，視同自然地景及自然紀念物，應予以管理維護。因自然紀念物禁止採摘、砍伐、挖掘或以其他方式破壞，並應維護其生態環境；自然保留區則禁止改變或破壞其原有自然狀態。中油三接唯有停工暫待審議一途，始能避免違法。

司法審判之變數

不諱言的是，前述兩大變數，均在政府得掌控或得影響的行政體系下，政府或可直接或間接控制，使其不要發生。但在公投之前，領銜人潘忠政等人即在環保團體的協助下，對中油三接的環差及環現差審查結論，提起行政訴訟。雖然第一審判決潘忠政等人敗訴[6]，但潘忠政等人已上訴至最高行政法院，並就「棧橋施工範圍內有柴山多杯孔珊瑚，中油施工調查未確實」、「觀新藻礁野生動物保護區5公里範圍內填海造地部分，違反非都市土地開發審議作業規範」、「中油開發行為攪擾野生動物小燕鷗之巢位而違反野生動物保育法」、「大潭藻礁確實具自然地景、自然紀念物價值而應適用文化資產保存法第87條、第88條」、「中油於環現差暨環差報告定稿本中就環評委員意見之答覆說明，有諸多以舊資料蒙混及實問虛答之瑕疵」、「第340次環評大會臨時決定防波堤向西平移20公尺，卻未進行開發內容變更後的分析與生態調查」、「中油未來擬在工業港增建2座儲槽，卻未與本件一起整體評估」等諸多爭點涉及原判決違法之處，提出上訴理由。

依環評法第16-1條規定，觀塘工業港的環現差程序，在主管機關未完成審查前，不得實施開發行為。如果最高行政法院撤銷原判決發回更審，並由潘忠政等人聲請法院停止執行成功或由潘忠政等人獲判勝訴確定，中油需停工、甚至重行啟動觀塘工業港的環現差及觀塘工業區的環差程序，且在司法程序結束之前，不得實施開發行為，預料將來的司法裁判，將成為中油三接開發中的最大變數。

備註：

【本文僅反映專家作者意見，不代表本報立場。】

作者： 張譽尹 現任： 永信法律事務所合夥律師 全國律師聯合會環境法委員會主任委員 經歷： 慕義法律事務所主持律師、臺北律師公會監事、常務理事、環境法律人協會理事長。 學歷： 私立輔仁大學法律學系 專長： 民事、刑事、家事、商務訴訟及非訟事件、不動產開發及管理、環境影響評估法等 永信法律事務所由林永頌律師與施淑貞律師創辦，成立於1992年4月，目前有十位律師與四位祕書，分別在民商與家事訴訟、非訟事件、重大刑事案件辯護、行政訴訟案件、勞工與教師權益事件、民間與公共工程事件、不動產案件、仲裁事件、企業及商務法律、民商契約撰擬與談判等領域，提供客戶專業服務。 永信法律事務所長期關注公共議題，職災義務案件一度占全所案件量4分之1；我們也曾為了草擬兒童及少年性交易防制條例挑燈夜戰、參與民間司法改革基金會的發起與運動、推動法律扶助法的立法與法律扶助基金會設立草創、催生消費者債務清理條例並發起卡債族自救運動、參與環境影響評估、對抗不當開發及關注再生能源發展與商業創新模式等。 公司網站： https://www.linshih.com.tw/ 電子信箱： linshih@linshih.com.tw

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