美國在2011年成立的專利初審與上訴委員會（PTAB）專責審理專利無效性案件，並以其審理效率和人員的專業度備受好評；但在組織上，PTAB仍為USPTO的內部單位，人員升遷、日常事務都受到相關的行政規範限制。根據2022年底的一份美國眾議院調查報告，當行政管理的負擔愈來愈重時，PTAB案件審理的獨立性考驗，也因此愈來愈大。

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美國政府問責局（Government Accountability Office, GAO）是美國國會的下屬機構，負責為國會提供聯邦部門的審計、績效評估和調查服務，是美國聯邦政府體系中的最高審計機構，職能上與我國的監察院審計部十分類似。因此，USPTO及其下轄的PTAB，自然也是GAO的調查對象。

因應眾議院司法委員會下法院、智財及網路小組委員會的要求，GAO從2021年底開始，針對PTAB的監督管理機制、內部人員對該機制的評價、以及公眾對這些機制的了解程度進行調查。與例行報告不同的是，GAO這次的調查方法，是使用問卷和訪談來了解PTAB內部人員和公眾的意見。由於是以匿名方式進行，更能讓參與者暢所欲言，獲取真實的意見。透過這份調查，PTAB內部的組織結構與管理制度，也首次完整地公開給大眾了解。

圖1：PTAB人員配置與組織結構

來源：https://www.gao.gov/

USPTO局長對PTAB保有監督管理權限

根據GAO的調查報告，PTAB的編制內人員共有238人，其中最基層的行政專利法官（APJ）為200人，負責日常案件審理與意見撰寫。在38人的管理層中，除了有29位Lead Judge擔任中階主管，其餘以Chief Judge 為首的9人就構成了PTAB的決策階層。不過，GAO也強調，由於PTAB在位階上仍是USPTO的內部單位，所以局長仍然握有監督管理PTAB運作的完整權限（圖1）。

PTAB並不是一開始就有這麼大的規模。2011年剛成立時，PTAB只有100人左右的規模，但隨著業務量增加，APJ的人數在2016年一度增加到270人。事實上，PTAB承擔的工作除了美國發明法案（AIA）所制定的PGR、IPR程序外，還必須承接大量在先前BPAI階段所遺留的積案。根據統計，在2021年時，BPAI時代的積案仍然有5697件之多，再加上目前每年約莫1500件的AIA案件，PTAB的工作量其實相當繁雜。

圖2：2012~2021年AIA案件數量（上）與單邊上訴（Ex Parte Appeal）積案量（下）變化

來源：https://www.gao.gov/

由於PTAB的職責與USPTO其他單位不同，這十多年來USPTO在逐漸發展出多項特別的管理制度，來確保案件審理的品質，例如在最終書面決定（Written Decision）做成之前，就有由同儕APJ組成的審查意見委員會（ARC）、或是管理階層對於可能引起法規和判例歧異案件的審查（Management Review）；至於在書面決定做成後，USPTO局長可指定部分案例作為有日後判斷基礎的前例（Precedential and informative decisions），也有因應Arthrex案而生的暫時性局長複決程序（interim Director Review）對有法律疑義的案件做出裁決。

管理制度日益繁雜，APJ的工作也因此大受影響。根據GAO的調查，有超過150位（75%）的APJ認為，USPTO的各項監督作為，已經對他們在審理上的獨立性造成影響，其中更有將近25%認為影響十分巨大，而認為完全沒有影響的只有15%。

PTAB的管理制度對案件審理獨立性有重大影響

舉例來說，USPTO曾經在2019年針對專利適格性發布審查指引，作為PTAB法官審查時的依據；但在受訪時，卻有APJ認為這份指引的內容與現行的司法判例並不一致；「我們被要求必須依照這些管理規章來撰寫書面決定，」一位APJ表示，來自管理階層的案件審查，已經是影響獨立性的最重要因素。

影響的情形有多嚴重？根據這份調查，有67%接受訪談的PTAB法官認為，管理階層的案件審查機制讓他們在AIA程序進行時，有了被迫修正甚至是改變最終書面決定的壓力，更有63%的PTAB法官表示，他們經常性地感覺到必須接受這些內部審查所提出的意見。還有PTAB法官透露，管理階層時常會私下直接要求部分案件的合議庭成員修改意見，還會直接把拒絕配合的成員調離合議庭。

另一方面，GAO也訪談了曾經參與AIA案件的當事人。結果發現，雖然大部分的當事人都對PTAB的案件效率和專業度給予正面肯定，卻對案件的審理程序還有種種管理制度並不瞭解。舉例來說，有相當多的公眾意見表示，他們並不清楚案件的書面決定到底是由合議庭自行完成，還是USPTO的局長也會參與其中；「畢竟決定書上只會有合議庭成員的資訊，外界很難知道從中看出管理階層參與的跡象，」一位前PTAB法官指出。

這些調查結果，更加印證了近年來各界對於PTAB的種種評論。PTAB雖然被賦予審理專利有效性案件的法定職責，但成員卻沒有一般法官的獨立性保障，反而得接受上級單位的行政指導，不但獨立性備受考驗，外界也無法全盤了解。因此，雖然GAO最後提出了種種提升PTAB運作透明度的建議，但如何在法制上徹底地提升PTAB的運作自主性，才是美國立法機關真正該做的事。

資料來源：

1. Patent Trial and Appeal Board: Increased Transparency Needed in Oversight of Judicial Decision-Making, Government Accountability Office, 2022/12/22

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