隨著數位匯流時代來臨，為了提供各種網路服務平台、應用平台的發展，網路中立性的思想越來越受到使用者、內容服務業者、平台服務提供人的支持。2014年美國歐巴馬政府發表支持開放的網路政策，隨後2015年美國聯邦通訊傳播會（FCC）發布新的的管制命令，將網路中立治理原則落實於寬頻服務業者的管制措施中，2016年美國華盛頓特區聯邦上訴法院肯認FCC的管制措施，帶領網路的治理進入新的時代。本文將簡要分析美國網路中立性原則發展狀況、以及目前法院的見解，也了解未來我國數位通訊傳播法制訂之方向。

網路中立性（Net neutrality），或稱為網際網路中立性（Internet neutrality），要求網際網路服務供應商應平等處理所有網際網路上的資料，而不應差別對待或依不同用戶、內容、網站、平臺、應用、接取裝置類型或通訊模式而差別收費。此一概念提出原為網路管制架構一種論述，認為當公共資訊網路惟有對於不同用戶、內容、網頁、或平台與應用服務人給予相同待遇，才能獲得最好的發展。

網路中立性原則主導數位通訊傳播法制訂

美國總統歐巴馬在2014年11月公開發表聲明以支持開放網路的政策，同時督促FCC將相關服務納入電信法中類似公共事業規範的Title II類別，以期讓政府居中扮演更重要的協調角色[1]。同樣地，我國為因應網路時代的來臨，自2015年下半年開始啟動一連串通訊法規的改革與整合。

我國為因應數位匯流時代的來臨，以及產業朝向跨業、跨境發展之趨勢，NCC（國家通訊傳播委員會）認為，國內通訊傳播法制未來有必要由傳統的垂直高度管制的作法，轉為以多元、彈性管制目標的水平層級管制為導向。為此，NCC在2015年年底提出「電子通訊傳播法」、「電信基礎設施與資源管理法」、「電信事業法」、「有線多頻道平臺服務管理條例」及「無線廣播電視事業與頻道服務提供事業管理條例」等匯流五法草案[2]。2016年5月5日行政院會議通過匯流五法草案，並送立法院審議[3]，後因新政府交接而擱置。2016年8月，新任NCC主委詹婷怡則提出新版的匯流五法，包括2016年初立法院審查通過的「廣電三法」--也就是現行「衛星廣播電視法」、「有線廣播電視法」、以及「廣播電視法」，加上合併2014年草案之「電信基礎設施與資源管理法」、「電信事業法」兩法的「新電信法」，以及新增原草案所無的「數位通訊傳播法」[4]。

根據詹婷怡主委2016年9月在公開媒體的發言，「數位通訊傳播法」冀望在法規規範內給予新創技術生存空間，並強化網路環境治理，但強調該法並非代表NCC就是網路主管機關，只是提供網路環境界定的依據。此與美國FCC當前的立場稍有差異，因為就在2015年美國FCC新的開放網路命令，已經將寬頻服務納入電信法中類似公共事業規範的Title II類別，以強化開放網路治理政策之落實。另外
，2016年美國法院首度確認FCC 所提出網路中立原則，適用於寬頻網路，因此開放網路的網路治理雛形已然形成。

美國開放網路政策之形成

2005年FCC首度宣告對於網路中立性立場，強調消費者選擇與競爭重要性，為網路使用與服務取得新的原則，並開始致力於開放網路規則之落實[5]。此後，Comcast於2008年因為故意封鎖部分用戶使用P2P檔案共享服務以下載大量檔案，FCC對於Comcast的行為展開調查，並認為Comcast 封鎖網站的行為違反FCC開放網路的政策[6]。後來，Comcast以1600萬美金的代價於2009年12月與FCC達成和解[7]。2010年4月在 Comcast v. FCC [8]判決中，The D.C. Circuit撤銷FCC對於Comcast的處分。上訴法院認為，FCC對於Comcast的處分欠缺管轄權，且未能指出任何法定授權足以支持FCC可以要求寬頻供應商的經營必須遵守開發性網路之原則。

2010年FCC開放網路命令 (open internet order of 2010)

2010年為回應Comcast案中The D.C. Circuit所做出之決定，FCC隨後頒布三項新的命令，要求寬頻網路服務提供者（ISP）並須遵守網路中立性規則[9]。第一項命令為反歧視規則（anti-discrimination），僅適用于有線寬頻服務提供者（fixed broadband provider，例如提供家用網路設備服務，也就是提供定點之網路服務），該原則禁止寬頻網路服務提供者，於合法的網路流量之傳輸環境下，從事不合理差別對待。第二項命令為禁止封鎖規則（anti-blocking），適用於所有的寬頻服務提供者（包括定點網路服務以及移動式網路服務供應商），該原則禁止所有的寬頻服務提供者對合法網路內容以及合法網路應用封鎖或降速。第三項原則為透明規則（transparency），本項原則要求所有的寬頻供應商（包括無線和有線網路），必須公開揭露有關其網路管理條款和措施的資訊。

2014年Verizon v. FCC 案

2014年1月在Verizon v. FCC [10]乙案中， Verizon主動挑戰2010年FCC命令之適法性，結果CAFC再次撤銷FCC在2010年所發佈其中二項命令。本案中The D.C. Circuit認為FCC委員會有權依照1996年的電信法第706條之法定授權來制定開放政策命令，因此維持有關透明原則之命令，但是CAFC也撤銷了反歧視與反封鎖的命令，因為FCC不當地將兩項公共事業服務提供人的義務施加於寬頻服務業者，但是卻沒有將寬頻服務類別重新劃分為公用事業服務提供人（common carrier）。

2015年開放網路命令

為回應The D.C. Circuit對於Verizon案件之決定，FCC隨後發布聲明，將提出最佳的做法來保護和促進網路開放。2015年，FCC頒佈新的命令，主要包括三個主要的管制命令[11]。第一項命令，重新將有線與無線之寬頻服務畫為電信法下之通訊服務，使無線以及有線之寬頻服務方都將受到更多監管和監督。第二項命令，FCC將某些第二類電信服務條款排除寬頻服務之適用，因為這些規定與保護消費者或確保合理的利率並非密切相關。第三項命令，FCC頒佈五個具體開放性網路規則。首先三個原則，係禁止因為網站內容、或偏袒某些內容網站或供應商的寬頻服務提供者，進行封鎖或限制合法的網路流量。第四條規則禁止寬頻供應商不合理地干擾終端使用人和應用服務提供人之網路使用。第五項則是最後採用透明原則。2014年的命令發布後，隨即有許多利害關係人，包括AT&T等通訊公司，挑戰2015命令之合法性。這些服務提供人主張，FCC所發佈的命令欠缺將寬頻服務重新劃分電信法下通訊服務的法規授權、且將行動寬頻分類為商業移動式服務並不恰當……等等。

2016年6月，在U.S. Telecom Association v. FCC[12]乙案，The D.C. Circuit必須認定寬頻服務是否符合電信法下通訊（telecommunication Service）服務，即必須判斷寬頻服務設施是否直接提供通訊服務予公眾，以收取費用之條件。法院認為，寬頻服務可被視為電信服務，因為在2015年FCC已經將寬頻服務重新劃為電子通訊類。The D.C. Circuit首度全面肯認FCC網路中立原則，同意FCC將寬頻網際網路服務視為如水電一般的公用事業服務，因此此一判決，將確認未來美國ISP業者不得再以限速方式干擾用戶服務。由於，FCC將寬頻網路歸類為第二類電信，可預期未來FCC亦有更多權限對網路服務進行監管[13]。

註釋

1. FCC公布網路中立規定全文，爭議再起，www.ithome.com.tw/news/94549
2. 匯流五法草案總說明，ww.ncc.gov.tw/chinese/.../3564_35559_160506_7.pdf
3. 104年通訊傳播匯流五法草案www.ncc.gov.tw/.../content.aspx?site_content_sn=3649
4. 匯流五法 詹婷怡重啟爐灶，中時電子報，2016年8月4日，htwww.chinatimes.com/.../20160804000049-260202
5. Law of Internet, Section 15.02 FCC Regulation, 2015
6. 同上註。
7. Duncan, Geoff. Comcast to Pay $16 Million for Blocking P2P Applications. Digital Trends. 23 December 2009。
8. Comcast Corp. v. FCC, 600 F.3d 642
9. 同註5。
10. Verizon v. FCC, 740 F. 3d 623 , 2014.
11. 同註5。
12. U.S. Telecom Association v. FCC，www.cadc.uscourts.gov/.../15-1063-1619173.pdf
13. 美聯邦上訴法庭判決支持網路中立，ISP不得限制、限速用戶連網，www.ithome.com.tw/news/106553

【本文僅反映專家作者意見，不代表本報立場。】

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