歷史上的平潭不是憑空出現的，在地緣位置上，平潭是大陸地區東南沿海海上通商及對台貿易的中轉站，自古為台灣海峽與閩江口咽喉，向來為西太平洋航線南北折衝之地。

平潭海洋物種及能源亦極其豐富，當此地被北京納入綜合實驗區之前，只是一個是人口外移的離島；但當各種政策資源投入平潭島後，平潭便搖身一變成為一座人口快速移入、房價可媲美廈門、福州的重點島嶼。在輿論一再嘲諷平潭綜合實驗區的同時，有志之士也應當省思該實驗區對台灣的影響評估究竟為何？

平潭實驗區街景；圖片來源: Wikimedia Commons

繼深圳之後又一造鎮計畫：平潭綜合實驗區

平潭島又稱海潭島，位於福建東部福州市，是福建省的最大離島，地形頗像古代神獸麒麟，故又稱「麒麟島」。北京有天壇、有地壇，福建有平潭、有海壇。平潭是中國最大的特殊監管區域，也是最具優惠政策的投資新區。平潭面積370.9平方公里，海域面積6064平方公里，海岸線長408公里；是中國大陸距離台灣最近的地區，距離新竹僅126公里，目前該地區人口已突破40萬。歷史上的平潭不是憑空出現的，該島在地緣位置上是大陸地區東南沿海海上通商及對台貿易的中轉站，為台灣海峽與閩江口咽喉，向來為西太平洋航線南北折衝之地，海洋物種及能源極其豐富。

2011年3月16日，北京當局將平潭列入「國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要」，平潭綜合實驗區即正式提升至國家戰略的地位。根據平潭綜合實驗區的內容，其都市計劃分為中心商務區、港口經貿區、科技文教區、旅遊休閒區等，而其發展模式則是以「五個共同」（共同規劃、共同開發、共同經營、共同管理、共同受益）、「三個放」（放地、放權、放利）來開發和治理。爾後，中共國家發展和改革委員會通過了「平潭綜合實驗區總體發展規劃」，其主要目的在透過平潭綜合實驗區開發建設，在兩岸經濟合作、文化交流、社會管理等方面採取先行先試，擴大兩岸交流合作的新機制。

相較上海自由貿易區，平潭綜合實驗區的管理制度有政治規劃的意圖，該實驗區的社區、學校、醫院、公共文化設施等都設立台籍官員，欲利用台灣自治模式，用以衡量兩岸未來進一步合作之可能性，深圳當年從小漁村蛻變為大都會主要乃因應香港，相同的造鎮、造市經驗也將複製在平潭島上，成為海西經濟區的一大亮點。

海西經濟區能否在自貿區內戰中脫穎而出？

海西經濟區目前的發展主要以福建沿海產業聚集為基礎，打造海西北部（福州、長樂、江陰）及南部（泉州、廈門、漳州）連結，並積極與台灣的區域及產業對接；當地台商投資留下「海西很大－平潭太遠」之諺語，海西經濟區若無法從亞太區域的視野找尋利基，恐怕成也台灣、敗也台灣。

事實上，從1980年代珠三角經濟區的加工經濟型態、1990年代珠三角經濟區專注金融地產的經濟型態、2000年環渤海地區鎖定經貿服務經濟型態，台商已隨著在三大經濟區深耕，海西的發展模式不宜再複製長三角、珠三角的模式，海西經濟區與台灣的經貿互動應著重具前瞻性、戰略性思維，側重於金融、電信、投資等尚未開放的項目。

「諸侯經濟」的政經結構引發中國內部激烈的區域競爭，包含北京及天津為首的環渤海經濟區、江浙、上海所構築長三角經濟區、廣州和深圳的珠三角經濟區業已成為帶動中國經濟發展的火車頭，隨著人地、勞力成本的墊高，原先在沿海的製造業已逐漸往新一輪的中西部城市區發展，海西經濟區所處於缺陷狀態很難用對接台灣的政策措施來彌補。「十三五規劃」通過以天津濱海新區及粵港澳自由貿易園區作為切入國際貿易的樞紐，預期十三五規劃將持續佈局中國大陸沿海區域經貿發展，粵港澳自由貿易園區連同已經成立的上海自貿區及天津濱海新區，預期為中國大陸國際化及自由化後之經濟發展引擎；而津、粵、閩自由貿易區除了複製上海自貿區的成功經驗外，也各具不同特色。

中國近年來積極推動沿海自由貿易區，例如2013 年 8 月成立「上海自由貿易試驗區」以上海外高橋保稅區為核心，輔以機場保稅區和洋山港，成為中國經濟新的試驗區。在此中國大陸實行政府職能轉變、金融制度、貿易服務、外商投資和稅收政策等多項改革措施。上海自貿區之諸多政策實驗，將對閩北地區的平潭綜合實驗區無限想像。雖然平潭的硬體建設尚未完全到位，可是包含金融服務、物流運籌、科技園區、綠色產業等皆已邁入評估進入到政策執行階段。事實上，平潭綜合實驗區的政策規劃在國務院內部確實是一顆震撼彈，當北京決議把平潭建設成為探索兩岸合作新模式的示範區，代表海西經濟特區從區域戰略上升為國家戰略。中國大陸沿海從由北到南的環勃海經濟圈、長三角經濟圈、海西經濟圈、珠三角經濟圈，將無可避免地進入短兵相接的競合階段。

平潭的自由貿易區及自由港的定位

自由貿易區和自由港的議程設定，是未來平潭追尋在亞太地區自身定位及角色功能的關鍵。目前國際上將自由貿易區分兩種，第一是跨境自由貿易區，亦稱「自由貿易協定」（FTA），另一種是「境內自由貿易區」（FTZ），依照平潭綜合實驗區目前通關制度和稅收政策的設計，實際上是境內自由貿易區模式，是指透過人流、租稅與土地的鬆綁，利用「前店後廠」的營運模式，提供全世界服務業與廠商走進某一個國家之投資方式。當前經濟全球化與自由化的趨勢日愈明顯，世界各主要國家為強化國家政治與經濟上的競爭力，均積極加速自由化與國際化的速度，而其普遍性的做法則是透過洽簽自由貿易協定的方式，推動區域經濟整合，藉以降低投資障礙，並吸引國內外企業投資。

平潭綜合實驗區的政策規劃，乃北京施行自由港的國家戰略，賦予平潭實驗區比其他經濟特區更加優惠的措施，透過國務院及福建省政府進行跨部聯席會議之協調機制，進行產業發展指導目錄、海關和檢驗檢疫監管辦法、對台灣小額商品貿易、土地管理綜合改革試點、跨境電子商務試點、企業所得稅優惠目錄等政策相繼得到北京當局之批准，再由福建省政府賦予平潭52項省級批准權限及其行政職權，勾勒出平潭綜合實驗區的政策網絡體系。事實上，檢視閩北地區的區域經濟發展，包含平潭綜合實驗區、長樂空港工業集中區及江陽工業集中區，將構成閩北未來區域經濟發展的動力，閩北亦為海西經濟圈的重心，而海西經濟圈的發展也能擴及對台灣產業面向的影響力。

跨境的自由貿易區具備進可攻、退可守的條件，由於兩岸經濟上的全面自由化並非一蹴可幾，若無完善的配套措施以茲因應，在兩岸實施全面性經濟自由化以後，對台灣國內現有產業將產生強大衝擊，造成產業界的抵制或抗拒，因此，示範區是在小範圍內推動經濟自由化措施，可進一步推廣至擴大適用；反之，政府可藉此理解相關衝擊，視情況調整政策，將有助於降低對自由化的疑慮，加速推動經濟自由化。台灣與海西目前仍缺乏有效經貿互動的能量，未來台灣與福建兩地經濟合作可從地區對地區開始，促進平潭綜合實驗區與臺北港、台中港或高雄港等自由經濟示範區進行合作，建立跨海峽跨境自由貿易區（FTZ）。另一方面，平潭真正要做到自由港，或者自由經濟特區，必須思考的是它在亞太地區經濟的發展位置在哪裡？

平潭應以發展兩岸金融合作及現代服務業為目標

朝向經貿自由港及金融開放實驗區乃平潭綜合實驗區所訂定的政策目標，在未來兩岸服務貿易互動的趨勢下，台灣服務業將快速地轉移對岸，平潭目前已著手規劃現代物流、商貿流通、文化創意、會展經濟等現代服務業的集中區，加強兩岸商貿服務中心的硬體建設；包含保稅物流、保稅加工、轉口貿易及商貿服務，並大力發展第三方物流機制，以利於吸引台灣具競爭力的廠商進駐平潭設立營運總部及物流基地。另一方面，平潭亦積極投入兩岸金融合作的研究，匯聚兩岸三地（含香港）和國際性金融資源，發展兩岸金融機構準入、金融監管、金融市場、金融業務及金融產品等先行先試的合作途徑，拓展兩岸金融合作並帶動平潭在海西經濟區的發展。

平潭目前金融業發展的軟硬體設施尚不足夠，但平潭未來規劃下的兩岸金融制度及交易對接，銀行、證券、保險等規劃卻具有願景。關於銀行業部分：給予台資銀行經營銀行業務特許權，並在平潭開設分行、針對重點企業優先審批貸款、提供客製化承保方案、成立OBU允許新台幣及人民幣結算，並開展人民幣清算及購售等業務；證券業部分：開放獨立券商設置及參股限制，並能承作A股之股票業務、引入創投並開發當地市場及操作產業投資基金、成立兩岸股權櫃臺交易市場、提供融資管道；至於保險業部分：開放資本額50億美金、成立30年、分行2年的門檻，壽險業合資比可提高50%且合資對象無單一家限制。此外，平潭針對台灣自由經濟示範區採取因應，建設高新技術產業園、保稅物流園、小額商品貿易市場；面向台灣中小企業、大學生、農漁民，創建台灣創業園；設立兩岸合資股份制銀行、證券公司，吸引台資金融機構在平潭設立分支機搆，規劃建設兩岸金融合作示範區（黃百富，2011）。

多點經濟、少點政治：平潭不宜淪為一國兩制的實驗區

津粵閩自由貿易區乃實現中國大陸「海上絲綢之路」政策的重要樞紐，尤其自由貿易園區必須建立在海邊有港口的地方，此三地都有重要的港口，是連接海上絲綢之路的重要據點。事實上，金井港區作為平潭主要外貿港口，它對平潭開放發開和對外交流至關重要。根據政策規劃，平潭港區2020年貨運吞吐量為 220萬噸，2030年貨運吞吐量為 320萬噸。當中，2020年金井港區口岸單位查驗量為 20~26 萬噸；2030年金井港區口岸單位查驗量為30~38萬噸。是以，物流帶動人流及金流，港區的擴建及發揮的效能是平潭能夠扶搖直上關鍵。

當前平潭綜合實驗區實行「四個一千」的人才工程，從2012年起，用5年時間，面向台灣引進1000名專業技術人才，面向海內外招聘1000名高層次人才，從省內選派1000名年輕幹部到平潭工作，培養1000名實驗區人才，迄今2017年平潭對於高端技術人才的引入更為急迫，預期該項政策紅利會吸引更多台灣具有營運知識或端技術者前來，楚材晉用的典故恐怕正在台灣高階人力往平潭輸入，而平潭當局更希望將此地打造為高等教育重鎮及技術研發的產業園區。

目前平潭所喊出的宗旨是因台灣而特殊的「共同家園」，承擔對台交流合作及產業發展，並進一步推動基礎建設及民生設施，企圖五年後將平潭綜合實驗區的生產總值增長約20%，全社會固定資產投資年均成長也要達20%，促使平潭城鄉居民收入及基本公共服務水準超越福建省的水準，成為海峽兩岸物流、人員往來、貨物通關、郵件運輸的中轉樞紐。然而，平潭雖有地緣的優勢和經濟發展的投資，若只著重硬體建設，恐怕不易吸引台灣人的目光，平潭綜合實驗區必須思考的包括有效的軟體驅動和良性的社會建構，筆者建議平潭綜合實驗區應將「友善城市」納入未來的城市治理的重心，平潭實驗區應是單純的經濟區，不宜變成一國兩制的實驗區。

平潭綜合實驗區已將生態低碳城市計畫及旅遊慢活經濟納入未來發展方針。平潭島具備海島旅遊環境的觀光資源潛力，海西經濟區亦將台灣元素視為一大亮點，例如營造台灣的生活環境、品牌文化，吸引境內遊客體驗台灣的文化生活，結合全島濱海的自然條件，打造度假勝地。另一方面，平潭為因應全球低碳、慢活的趨勢，訂定全島再生能源可提供遠期用電負荷150萬千瓦、城市污水總回收率70%、人均廢棄物掩埋量降低於30%等實際數據目標。綜合來說，政策佈局比地理位置更為重要，平潭希冀透過各項規劃方案及資源投入，強化自身發展的軟硬實力，從福建省的離島轉化為海西經濟區的半島，更有作為兩岸經貿互動的中介之島之前瞻性及戰略性願景。

崛起的平潭對台灣的影響評估為何？

平潭的大手筆自然引起台灣不同見解。事實上，中國東南沿海島嶼成功發展個案屢見不鮮，從英屬時期的香港、葡屬澳門、到上海外灘的崇明島，都是殖民及租借時代的案例。中國方面改革開放後，鄰近的珠海、深圳、廣州、上海、廈門市都有豐碩的成果。反觀台灣方面所屬條件相近的金門、馬祖、澎湖、甚至綠島及蘭嶼等，建設與發展程度已呈現明顯落後的情形，在台灣輿論一再嘲諷平潭綜合實驗區的同時，有志之士也應當省思該區實驗對台灣的影響評估，究竟為何？

作者： 林士清 現任： 台灣經濟研究院/助理研究員 學歷： 北京清華大學公共管理學院博士班 國立臺北大學公共行政暨政策研究所 國立臺灣大學政治學系國際關係組＆中國大陸研究學程 經歷： 台灣經濟研究院南臺灣專案辦公室/組長 台灣經濟研究院區域發展研究中心/助理研究員 台灣經濟研究院研究一所/兼任助理研究員 行政院青輔會青年國是會議/諮詢委員

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