最近中國大陸除了沸沸揚揚的憲法修正案及刪除國家主席任期限制外，另一個輿論焦點乃「國務院機構改革方案」。根據全國人大會議審議通過的方案，機構改革之後的國務院正部級機構減少8個，副部級機構減少7個；自然資源部合併了8個部門的職責，生態環境部亦合併了8個部門的職責，顯示隨著大陸的發展戰略由高速發展轉向協調發展，環境治理成為本次國務院機構改革的核心。然而，以黨領政，乃深入中國大陸政治骨髓的特質，如何評價歷次國務院機構改革？機構改革是走向正循環還是負循環？本文以「組際」與「員額」的觀點作為評析國務院機構改革的重點，發現組織改革似乎沒有終點，每次雷厲風行之後未必能一竿見影。

中國大陸所謂的「政治改革」，並非從憲政的角度來徹底檢討人民與政府的關係，抑或如何依據憲政限縮政府權力，而是增減政府機構權力的「行政改革」，但歷次的行政改革和機構改革都牽涉到敏感的政治問題。

當80年代新右派經濟學及主張民營化風潮興起，OECD各國無不開啟政府改造與職能轉變的議程設定，尤其倡導以「新公共管理」（NPM）作為經濟效率核心，以管理控制為治理取向；中國大陸也後續加入政府改造的行列，自1979年改革開放實施國務院組織的機構改革。但環顧多方機構改革之文獻，學界對國務院改革的文獻較偏向傳統政治研究取向之「制度」、「法規」、「理念」之靜態研究，較少以實證研究方法進行個案分析，國務院機構改革向來是手段，要積極符合中國共產黨永遠領政之目的。

國家主席任期不受限制、但國務院總理任期受限制

國務院在中國大陸屬最高國家權力機關，全國人民代表大會的執行機關，也是最高國家行政機關。國務院總理由中國大陸國家主席提名，全國人民代表大會決定，再由國家主席根據全國人大的決定任免，每屆國務院任期5年，與全國人大相同；總理、副總理、國務委員連續任職不得超過兩屆。換言之，按照目前中國大陸憲法修訂版本，習近平的國家主席任期已不受任期限制，但李克強的國務院總理任職卻不能超過兩屆；中國大陸政治領導體制的特殊性不適合用傳統政治學的總統制、內閣制或雙首長制來比擬。此外，依照中國大陸對國務院機構改革的定義，定性於過去政府機構改革已經得顯著的基礎上進行。大體而言，政府機構變革的總體格局保持相對穩定，集中力量解決政府管理體制中影響改革和發展的問題，重點放在如何藉由政府改革來持續推展經濟成長，再透過經濟發展來轉變政府職能，以便為促進改革開放提供制度化的保障。

中國改革開放30年來，業已歷經7次行政管理體制改革方案，檢視2018年國務院機構改革方案的規劃：組建自然資源部（合併國土資源部、國家海洋局、國家測繪地理信息局、組建生態環境部（合併環境保護部）、組建農業農村部（合併農業部）、組建文化和旅遊部（合併文化部、國家旅遊局）、組建國家衛生健康委員會（合併國家衛生和計畫生育委員會。不再設立國務院深化醫藥衛生體制改革領導小組辦公室）、組建退役軍人事務部、組建應急管理部（合併國家安全生產監督管理總局）、組建科學技術部、組建司法部（國務院法制辦公室）、優化水利部職責（合併國務院三峽工程建設委員會及其辦公室、國務院南水北調工程建設委員會及其辦公室）、優化審計署職責（不再設立國有重點大型企業監事會）、監察部併入新組建的國家監察委員會（不再保留監察部、國家預防腐敗局）。除國務院辦公廳外，國務院設置組成部門26個。整體而言，自改革開放之後，歷次的機構改革確實讓國務院整體部門數目趨於下降。

環顧歷次國務院機構的背景與成效

改革開放以來，中國分別在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年進行了7次規模較大的政府機構改革。1982年以來的中國大陸幾次政府機構改革實踐，積累了一些寶貴的經驗：堅持以適應社會主義市場經濟體制為改革目標，把轉變政府職能作為機構改革的關鍵；堅持精簡、統一、效能的原則，將精兵簡政和優化政府組織結構作為機構改革的重要任務；堅持機構改革與幹部人事制度改革相結合，優化幹部隊伍結構；堅持統一領導，分級負責，分步實施，從實際出發，因地制宜地進行改革。不過，最大的教訓在於忽視了政府的社會管理與其他公共服務職能。

2003年的政府機構改革是一個轉捩點，因為中國將面臨加入WTO後的政經體制的調整。往後的政府機構改革，以「科學發展觀」為價值導向，以建設「服務型政府」為目的，目標為全面促進經濟建設、政治建設、文化建設及社會建設，以全面履行政府的社會經濟職能為基本途徑。中國共產黨的十七大報告中提出，「加快行政管理體制改革、建設服務型政府」。2003年以前的改革開放時期，政府既創造環境，又直接創造財富；新的時代發展對政府提出的新要求是，「政府創造環境，人民創造財富」，機構改革之目的乃配合經濟發展的步驟。

2008年3月11日，十一屆全國人大一次會議聽取了國務委員兼國務院秘書長華建敏關於國務院機構改革方案的說明。這次國務院機構改革的主要任務為圍繞轉變政府職能和理順部門職責關係、探索實行職能有機統一的大部門體制、合理配置宏觀調控部門職能、加強能源環境管理機構、整合完善工業和資訊化及交通運輸行業管理體制，及以改善民生為重點，加強與整合社會管理和公共服務部門。2013年兩會期間將國務院組成部門從27個部減至25個部，減少4個正部級機構，主要內容有裁撤鐵道部、重組國家海洋局、合併新聞出版總署及廣電總局、合併衛生部及人口計生委等，輿論認為這些調整的理想目標是要做到簡政放權、政企分開、減少政府對市場及社會的干預。

國務院機構改革陷入一種循環狀態？

中國的行政改革自古有之，商鞅在秦國變法圖強，申不害在魏國求圖強可謂中國行政管理改革的最早文獻，諸子百家對理想國家的藍圖也提出不同的策略方針。長期以來，中國以官本位為主體的政治文化中，自有一套官僚行政管理的本體性質存在，或許已經不存在於近百年中國採取的民國及共和的現代化管理，但必然鑲嵌於「內法外儒」的政治文化中，隱而未顯，卻痕跡亦深，特別是中國歷朝歷代歷次改革，引發在政治競爭角力的議程設定上。當前國務院組織機構存在的劣勢在於：微觀管制過多，宏觀經濟管理、市場監管部門、社會管理和公共服務部門在機構設置、職能配置和人員編制上比較薄弱。另一不足是政府機構分工過細、性質趨同、職責交叉。

環顧國務院歷次的機構改革，必然涉及組織的政治利益角力及派系之間鬥爭的制度性誘因，如何精準地抓到歷次改革的利益分配的觀察標的，實為困難之所在。適當的政治體制規模議題，一旦失控都將陷入王朝循環的更替，自古以來乃困擾著中華帝國，如何採取最適化的統治模式與行政規模。認為若從其「組際」與「員額」分析國務院機構改革的管理失靈，可以從機構員額、組織數量、權力標的等來看待：（1）從「機構員額」的膨脹和精簡，實際為「精簡→膨脹→再精簡→再膨脹」的循環；（2）從「機構組織」的分合和重組，實際為「合併→分開→再合併→再分開」的循環；（3）從「行政權力」的授權和緊縮，實際為「下放→上收→再下放→再上收」的循環。

Ostrom之公有共同資源理論（Common Pool Resources）的啟示

Elinor Ostrom為印地安那伯明頓分校政治理論與政策分析研究所聯席所長，乃2009年的諾貝爾經濟學獎女性得主，但是她本身並非專攻經濟學的計量領域，而是偏屬政治學方面，相較以往的經濟學家都是在研究市場和廠商間的行為，但Ostrom卻是以不同的觀點在看待公共財管理的問題。事實上，公共財管理並非以國家為中心的國有化或社會為中心的私有化，才能有效的管理，Ostrom認為「自發性組織」也是可以有效的管理。強而有力的政府也不見得能有效管理，因為以前中國、俄羅斯及蒙古的草原覆蓋率情況便可以用Ostrom的理論解釋，以傳統社會組織運作的蒙古，1990年代草原消失的情況，不像中國大陸和俄羅斯這兩的國家來的嚴重，因為這兩國家是屬於先由國家控制，後來才引入私有產權的國家，由此可知共產政府未必不能有效管理公共財。若將中國大陸的國務院機構改革的「組際」和「員額」，視為一種公共財的管理，則國務院的機構改革，必然引發制度性的轉變及資源爭奪的競爭，依 Ostrom所建構的「公有共同資源」，乃解決缺乏完整的私人誘因的機制管理來避免「公共財的悲劇」。

經濟部門與非經濟部門的爭權奪利

歷次的國務院的「組際改革」，行政部門之職能交叉造成經濟成長的副作用，據中國經濟體制改革基金會秘書長樊綱日前公佈的研究成果顯示，在1999～2005年間，中國大陸行政成本對經濟增長作用達到負1.73%。配合經濟成長的政府再造為重大驅動力量，各國政府改造經驗亦然。分析「組際」之間的調整，尤其是經濟部門與非經濟部門在組際改革之間的競逐，及彼此如何對應政府職能的核心轉變，尤其重要。中國大陸為因應2001年加入WTO後的衝擊，強化宏觀調控及經濟市場化等變革措施。以外，為追求全面小康社會及和諧社會的國務院的社會部門，預料在社會福利及社會保險的政策推動上，會越顯強勢；社會動盪所引發的「維權」與「上訪」的社會集體行為，也為公安及軍警部門創造無限擴張及財源供應的政策需求，導致組際之間經濟部門與非經濟部門的爭權奪利。

一波又一波的組織精簡但官員卻越來越多

組際改革必然涉及「員額數量」的分配與角逐，官僚的本位主義在中國社會可為積習已久，原額數量的調整必然牽涉官場的政治鬥爭，但實證資料不易取得，宜採取田野的質化訪談為佳。事實上，在當前中國大陸的官民比例已經高達史無前例的程度：1比26。同一數據，10年前為1比40；改革開放初期為1比67。目前的官民比例，甚至比清朝末期高出35倍；比西漢時期高出306倍，左派史學家稱為「封建剝削社會」的西漢，每8千個老百姓，才養活1個官；如今的中國大陸，每26個老百姓，就要養活1個官。具諷刺意義的是，伴隨著中國官民比例節節高升的，恰恰是當局一波又一波以「精簡」為名的精簡機構，不僅沒有裁員減冗，反而使「幹部隊伍」更加龐大，機構更加臃腫。中國大陸所編的幹部，從1979年的279萬，到1997年大幅擴張到800萬，不到 20年，擴大兩倍半。為何精簡員額難於上青天？筆者認為癥結還是在於中國自古以來的官本位文化，集結起來利益均沾，經濟成長下權錢交易，以權謀私。

財政供養人員與GDP之比看失調的機構改革

組際改革與員額數量是一種「分配政治」的藝術哲學，如何（how）分配、誰在（who）在分配、在哪裡(where)分配、分配什麼（what），可建構出一幅具中國特色的分配政治圖像。但如何定義出最適化的標準？筆者暫時無法針對國務院的機構數量作出明確判準，一來中國大陸仍舊堅持一黨專政、社會主義、人民政府的基本原則，以西方國家或俄羅斯的內閣數量來評比，在研究上由於彼此母體特性有所不同，會有所失真，政府核心職能仍未完全轉型。例如，以財政供養人員與GDP之比為：美國2.31人／百萬美元GDP；中國39人／百萬美元GDP；法國3.46人／百萬美元GDP；日本1.38人／百萬美元GDP；英國1.58人／百萬美元GDP。由此可見，從經濟視角考察，英國公務員效率最高，其次是日本，再次是美國和法國，中國公務員效率最低。從公務員與GDP的比例來說，不論統計口徑如何變換，中國大陸的狹義公務員、寬義公務員和廣義公務員的數量都太多。

機構改革的省思：雷厲風行不代表能立竿見影

根據Ostrom的公有共同資源理論，認為有效的公共財管理，並非只能依靠單一政府或是強大組織，中央在公共財治理方面的成效也沒有來的很高，反而是在一些區域性或地方型的行政改革中，各自訂定一套都能遵守的規則，以達到適時適宜的永續經營，將機構改革的「組際」與「員額」視為公有共同資源下，適當的分權與授權而由下而上的多層次治理，任何組織變革的利益都將被視為可被妥協而分配的資源，可達組織改革的最適化改革，改革才能永續。

中國大陸不少地方型政府的機構改革，地方政府時常扮演投資銀行的角色，其改革成效遠高於中央的國務院。然而，國務院的機構改革涉及不同政治勢力的角逐，能否有效壓抑機構員額、組織數量、權力標的等惡性循環，實屬疑問！尤其當中國的政治文化並不習慣由下而上的漸進改革，偏好由上而下的雷厲風行，但雷厲風行之後未必能立竿見影，於是改革開放迄今不到四十年，國務院作為最高行政機關卻歷經七次組織調整，機構改革似乎還未到盡頭。

【本文僅反映專家作者意見，不代表本報立場。】

作者： 林士清 現任： 台灣經濟研究院/助理研究員 學歷： 北京清華大學公共管理學院博士班 國立臺北大學公共行政暨政策研究所 國立臺灣大學政治學系國際關係組＆中國大陸研究學程 經歷： 台灣經濟研究院南臺灣專案辦公室/組長 台灣經濟研究院區域發展研究中心/助理研究員 台灣經濟研究院研究一所/兼任助理研究員 行政院青輔會青年國是會議/諮詢委員

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