因应今年持续延烧的俄乌战争、升高的地缘政治风险以及美国总统更迭等几项重要国际安全议题，新欧洲议会（European Parliament, EP）正在抓住时机，希望能藉此提升欧洲的国防建设，以推动欧洲整体的防御能力，避免落后于美中两强。本文将从目前欧洲国防产业的发展概况开始介绍，并针对欧洲面临的国防挑战逐一说明。

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欧洲国防产业发展概况

由欧洲联盟委员会（European Commission, EC）公布2021~2027年欧盟防御基金（European Defence Fund, EDF）的预算显示[1]接近80亿欧元，其中27亿欧元将资助协作国防研究，剩余的53亿欧元将资助协作能力开发计划。另外，欧盟（EU）甚至从2021年EDF中61个国防工业研发项目提拨12亿欧元用于破坏式创新技术和设备之研发[2]。然而，未来欧洲国防产业成长的动能、可持续性和有效性仍存在不确定性，因为上述资助破坏式创新技术和设备之研发的方式将会带来透明度问题和破坏长期资金安全的风险，主因在于欧洲当前面临正人口变迁和气候变化缓解的长期成本，特别是在德国等主要国家的经济压力并未减轻，因此，欧洲要发展国防产业需考虑到资金排挤与经济成长缓慢之风险。

自2022年以来，意大利的Leonardo、瑞典的萨博等欧洲主要国防公司的股价均有所上涨、欧洲企业收购活动也开始复苏。2024年欧洲知名的并购案例包括：（1）国防跨国电子公司HENSOLDT在4月收购系统整合商ESG[3]、（2）瑞典MilDef收购德国国防IT公司roda Computer GmbH[4]，以及（3）意大利Fincantieri在5月收购Leonardo的水下武器研发业务[5]等；同时，欧洲政府和产业的合作关系也在加强，例如近期德国和英国于2024年10月23日在伦敦签署《三一之家协议》（Trinity House Agreement），此份国防协议内容涵盖共同开发新型武器 — 预计射程和精度将超越英国现有的远程导弹系统：「风暴之影」（Storm Shadow），并承诺将强化2国间的国防支出、武装部队和国防合作关系。

另外，意大利Leonardo和德国莱茵金属成立合资企业，称为「莱茵金属军用车辆」（the Leonardo Rheinmetall joint venture officially presented in Rome, LRMV）公司，该公司于2024年10月正式成立；又如莱茵金属公司与美国洛克希德·马丁公司也于2024年6月签署合作协议。事实上，全球冲突的增加正让欧洲提升对国防需求的重视。

当前欧洲国防产业面临之挑战：内部财政支出政策不一

面对欧洲零碎的国防产业结构，EC已采取：（1）建立国防产业与太空总司（Directorate-General for Defence Industry and Space, DG DEFIS）、（2）建立跨年度金融架构（Multiannual Financial Framework, MFF）和（3）成立欧洲开发基金（European Development Fund, EDF）及展望欧洲（Horizon Europe）等工业合作激励措施；并根据俄乌战争经验推出《透过共同采购法增强欧洲国防工业法案》（European defence industry reinforcement through common procurement act, EDIRPA）、《弹药生产支持法案》（Act in Support of Ammunition Production, ASAP），以及拟定欧洲国防工业战略（European Defence Industrial Strategy, EDIS）和欧洲国防产业战略（European Defence Industrial Strategy, EDIP）等可以增强欧洲国防产业自主权的变革性措施。主要目的着重增加国防武备上的共同采购、人力/物力的储备、制定共同研发计划及加速供应链转型等使成员国能够在单一市场下提升制造能力的一些举措，但这些作为并非被所有欧洲境内国家认同。EU指出未来10年将需要额外投入5,000亿欧元来加强国防设备[6]，以因应可能扩大的俄乌战事。但由于境内部分国家的反对，这笔资金既无法来自成员国的额外捐款，也无法从发行欧洲债券取得。

比利时、西班牙、意大利、瑞典和法国的出发点是希望减少国防开支。其中，上述除了西班牙、瑞典外的国家及波兰等主要军事强国则是希望在2024年达成超过3%的赤字目标，上述除了瑞典外的国家与德国的债务占GDP的比例超过60%，各成员国间财政支出政策不一的状况都阻碍了EU拟定国防预算的工作。

当前欧洲国防产业面临之挑战：兵力不足

兵力是否充足一直是欧洲军事管理的难题，如何调整不对称作战的兵力结构和战备状态，以适应未来可能发生激烈、持久的战争，是未来几年欧洲国防政策面临的第二个挑战。在削减部队、军事装备维护和大规模演习达数十年之后，EU成员国现在必须大幅提高其境内的战备水平，以威慑或打击俄罗斯在乌克兰前线部署的部队。该目标并未包含在2020年《欧盟安全与防卫战略指引》中，因此EU并没有规划适合当前战略形势的防御和威慑能力。EU若要维护领土防御，就需要拥有准备更充分的兵力和后备力量；此外，由于大多数欧洲成员国已经没有义务兵役制，若要重新实行的前景渺茫，除了仰赖改善就业环境和实行征兵制以参与劳动市场竞争之外似乎别无选择。

同时，由于各国立场不一缘故，多数欧洲军队的活动范围仅限于EU的地理邻近地区，而且军事行动的强度较低，因此当前EU尚无法在短时间内整合各国作战部队，并也无法向第三方提供保护措施、无法承担太多的国际责任等。由于EU军队主要目标是在确保欧洲境内或成员国公民的安全，因此在国际行动上依赖美国甚深，连带影响自身国防产业拓展到海外市场的能力。

当前欧洲国防产业面临之挑战：成员国针对共同的国安防御并无共识

在应对俄乌战争方面，EU仍表现出一定的反应能力[7]，EU从《欧洲和平基金》中拨出170亿欧元用于支付武器转让，并总共提供乌克兰超过1,600亿美元的资金、军事与人道救援；并在政治和经济局势紧张的情况下仍旧保持内部凝聚力。即便如此，EU成员国在面对共同防御上的差异仍然存在，例如德国和法国间的伙伴关系缺乏和谐以及在川普确定上任美国第二任总统后可能影响跨大西洋关系等情势，EU仍在思考如何达到国防转型的机制。

另外，根据皮尤研究中心（Pew Research Center）调查显示[8]，EU成员国对乌克兰局势的看法因地理距离而异：距离俄罗斯边境越近的成员国，担忧越大，但随着时间推移，战争拖得越久，担忧反而会减弱。德国国防部长Boris Pistorius在2024年接受访问时表示，俄罗斯对NATO的攻击可能会在近5~8年内发生，欧洲境内民意显示对乌克兰获胜的信心已下降至10%，是认为只有俄罗斯获胜人数（20%）的一半，但认为俄乌透过谈判解决问题的信心却有所上升（37%）[9]，这些欧洲成员国民众的舆论都会影响未来EU国防政策的走向。

当前欧洲国防产业面临之挑战：国防资金缺口与关键技术的创新

在资金缺口方面，目前欧洲较大的成员国，特别是德国，并没有做出可以让人信任的长期承诺，但这并不是因为预算限制的问题，而是缺乏政治意愿。资金不足也影响国防关键技术的创新，成熟的国防业者尚能增加其产业规模及生产能力的投资，但若是国防新创业者，则可能面临资金受限、倒闭，或是被战略对手收购的情况。另外，欧洲在国防产业订单的数量仍然太少，无法保持固定产能，若能与他国促成政治协议以实现联合采购的方法可能会是关键的一步。

根据EU的统计[10]，其及境内成员国每年在军事研发（R&D）上的支出为144亿欧元，而美国为1,300亿欧元，相较之下有十倍的落差；在2023年，美国在人工智能（AI）领域的私人投资为625亿欧元，而EU和英国仅吸引了约90亿欧元的投资[11]。更糟的是，EU在有限的资金下，选择以分散的方式使用，让每个成员国都设定自己的优先事项并进行独立的作业方式，这种碎片化运用有限资金造成的后果是：欧洲国防产业规模过小、太过分散且缺乏创新。不过，欧洲现在已正积极透过欧洲投资银行来弥补这些资金缺口，并开始强化投资AI、无人机和航天能力等重要的国防关键技术。

备注：

责任编辑：卢颀

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