美国在2011年成立的专利初审与上诉委员会（PTAB）专责审理专利无效性案件，并以其审理效率和人员的专业度备受好评；但在组织上，PTAB仍为USPTO的内部单位，人员升迁、日常事务都受到相关的行政规范限制。根据2022年底的一份美国众议院调查报告，当行政管理的负担愈来愈重时，PTAB案件审理的独立性考验，也因此愈来愈大。

美国政府问责局（Government Accountability Office, GAO）是美国国会的下属机构，负责为国会提供联邦部门的审计、绩效评估和调查服务，是美国联邦政府体系中的最高审计机构，职能上与我国的监察院审计部十分类似。因此，USPTO及其下辖的PTAB，自然也是GAO的调查对象。

因应众议院司法委员会下法院、智财及网络小组委员会的要求，GAO从2021年底开始，针对PTAB的监督管理机制、内部人员对该机制的评价、以及公众对这些机制的了解程度进行调查。与例行报告不同的是，GAO这次的调查方法，是使用问卷和访谈来了解PTAB内部人员和公众的意见。由于是以匿名方式进行，更能让参与者畅所欲言，获取真实的意见。透过这份调查，PTAB内部的组织结构与管理制度，也首次完整地公开给大众了解。

图1：PTAB人员配置与组织结构

来源：https://www.gao.gov/

USPTO局长对PTAB保有监督管理权限

根据GAO的调查报告，PTAB的编制内人员共有238人，其中最基层的行政专利法官（APJ）为200人，负责日常案件审理与意见撰写。在38人的管理层中，除了有29位Lead Judge担任中阶主管，其余以Chief Judge 为首的9人就构成了PTAB的决策阶层。不过，GAO也强调，由于PTAB在位阶上仍是USPTO的内部单位，所以局长仍然握有监督管理PTAB运作的完整权限（图1）。

PTAB并不是一开始就有这么大的规模。2011年刚成立时，PTAB只有100人左右的规模，但随着业务量增加，APJ的人数在2016年一度增加到270人。事实上，PTAB承担的工作除了美国发明法案（AIA）所制定的PGR、IPR程序外，还必须承接大量在先前BPAI阶段所遗留的积案。根据统计，在2021年时，BPAI时代的积案仍然有5697件之多，再加上目前每年约莫1500件的AIA案件，PTAB的工作量其实相当繁杂。

图2：2012~2021年AIA案件数量（上）与单边上诉（Ex Parte Appeal）积案量（下）变化

来源：https://www.gao.gov/

由于PTAB的职责与USPTO其他单位不同，这十多年来USPTO在逐渐发展出多项特别的管理制度，来确保案件审理的质量，例如在最终书面决定（Written Decision）做成之前，就有由同侪APJ组成的审查意见委员会（ARC）、或是管理阶层对于可能引起法规和判例歧异案件的审查（Management Review）；至于在书面决定做成后，USPTO局长可指定部分案例作为有日后判断基础的前例（Precedential and informative decisions），也有因应Arthrex案而生的暂时性局长复决程序（interim Director Review）对有法律疑义的案件做出裁决。

管理制度日益繁杂，PTAB法官的工作也因此大受影响。根据GAO的调查，有超过150位（75%）的APJ认为，USPTO的各项监督作为，已经对他们在审理上的独立性造成影响，其中更有将近25%认为影响十分巨大，而认为完全没有影响的只有15%。

PTAB的管理制度对案件审理独立性有重大影响

举例来说，USPTO曾经在2019年针对专利适格性发布审查指引，作为PTAB法官审查时的依据；但在受访时，却有PTAB法官认为这份指引的内容与现行的司法判例并不一致；「我们被要求必须依照这些管理规章来撰写书面决定，」一位PTAB法官表示，来自管理阶层的案件审查，已经是影响独立性的最重要因素。

影响的情形有多严重？根据这份调查，有67%接受访谈的PTAB法官认为，管理阶层的案件审查机制让他们在AIA程序进行时，有了被迫修正甚至是改变最终书面决定的压力，更有63%的PTAB法官表示，他们经常性地感觉到必须接受这些内部审查所提出的意见。还有PTAB法官透露，管理阶层时常会私下直接要求部分案件的合议庭成员修改意见，还会直接把拒绝配合的成员调离合议庭。

另一方面，GAO也访谈了曾经参与AIA案件的当事人。结果发现，虽然大部分的当事人都对PTAB的案件效率和专业度给予正面肯定，却对案件的审理程序还有种种管理制度并不了解。举例来说，有相当多的公众意见表示，他们并不清楚案件的书面决定到底是由合议庭自行完成，还是USPTO的局长也会参与其中；「毕竟决定书上只会有合议庭成员的信息，外界很难知道从中看出管理阶层参与的迹象，」一位前PTAB法官指出。

这些调查结果，更加印证了近年来各界对于PTAB的种种评论。PTAB虽然被赋予审理专利有效性案件的法定职责，但成员却没有一般法官的独立性保障，反而得接受上级单位的行政指导，不但独立性备受考验，外界也无法全盘了解。因此，虽然GAO最后提出了种种提升PTAB运作透明度的建议，但如何在法制上彻底地提升PTAB的运作自主性，才是美国立法机关真正该做的事。

数据源：

1. Patent Trial and Appeal Board: Increased Transparency Needed in Oversight of Judicial Decision-Making, Government Accountability Office, 2022/12/22

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